1
Мировые политические и экономические кризисы показывают не только несостоятельность существующих институтов и необходимость их реформирования, но и последствия проведения односторонней, несогласованной политики, а также вновь напоминают о важности сотрудничества и эффективного взаимодействия между основными акторами международных отношений для предотвращения а экономического спада. Мировой финансовый кризис, разразившийся в 2008 г., стал вторым по масштабам после Великой депрессии 1930-х гг. И, если она продемонстрировала необходимость создания единых правил и инструментов эффективного регулирования, которые бы ограничили негативное воздействие внешних факторов, то кризис 2008-2010 гг. показал необходимость модификации международных финансовых институтов, прежде всего, Международного валютного фонда (МВФ).
Основная задача МВФ - содействие международному финансовому сотрудничеству и финансовой стабильности. Риторика МВФ относительно благоприятного положения мировой экономики оставалась оптимистичной вплоть до апреля 2007 г. и изменилась лишь спустя полгода в опубликованных в октябре 2007 г., уже после появления признаков мирового финансового кризиса докладах «Перспективы развития мировой экономики» и «Доклад по вопросам глобальной финансовой стабильности» [6; 18]. В них отмечалось, что финансовые рынки стали более волатильными, наблюдается сокращение доли заемных средств из рискованных активов, и финансовые потрясения могут оказать влияние на экономическую перспективу. Однако в МВФ по-прежнему царила уверенность, что кризис удастся сдержать с помощью крупнейших международных финансовых институтов, хотя в «Докладе по вопросам глобальной финансовой стабильности», опубликованном в апреле 2008 г. [7], отмечалось, что финансовые институты, возможно, будут иметь проблемы с платежеспособностью [11, с.7-8].
В то время как экономические причины возникновения кризиса 2008 г. до сих пор изучаются, большинство аналитиков заявляет о необходимости усиления международного сотрудничества и институциональной структуры, улучшения структуры управления и подотчетности международных финансовых институтов. Ведь многосторонние институты, задачей которых является наблюдение за финансовой политикой национальных государств, мониторинг состояния мировой экономики и финансовых рынков и содействие стабильности финансовой системы, в период перед мировым финансовым кризисом со своими задачами не справлялись.
В сентябре 2008 г. на саммите «Группы двадцати» в Вашингтоне был поставлен вопрос о необходимости реформирования Бреттон-Вудских институтов для повышения их адекватности вызовам в мировой экономике [5]. По итогам саммитов «Группы двадцати» в Вашингтоне 2008 г. и в Лондоне 2009 г. лидеры стран-членов договорились увеличить кредитоспособность, значимость, эффективность и легитимность международных финансовых институтов, выразили намерение реформировать и модернизировать существующие институты, чтобы они могли справляться с текущими кризисами и предотвращать наступление новых. «Мы реформируем их мандат, полномочия, сферу действия и управление с тем, чтобы они отражали изменения в мировой экономике и новые вызовы глобализации, а также чтобы развивающиеся и самые бедные страны имели большее представительство и большее число голосов. Кроме того, необходимо увеличить доверие к МВФ и его подотчетность посредством улучшения стратегического контроля и процесса принятия решений», – говорилось в совместном заявлении лидеров стран [14].
Таким образом, на встречах в Вашингтоне и Лондоне ведущие развитые и развивающиеся страны «Группы двадцати» выработали принципы реформы МВФ, которая предполагала перераспределение квот и голосов, увеличение его подотчетности, создание гибкой кредитной линии, реформирование процедуры выделения займов, увеличение ресурсов МВФ на 750 млрд. долларов США [14]. Лидеры подчеркнули, что именно МВФ должна принадлежать ключевая роль в борьбе с финансовыми кризисами [5]. Страны договорились и о проведении реформы Всемирного Банка, согласованной в октябре 2008 г., и подготовке предложений по дальнейшему реформированию международных финансовых институтов, чтобы они могли эффективно реагировать на изменения в мировой экономике и адаптироваться к ним [14].
2
Пакет предложений по реформе МВФ, принятый на саммитах «Группы двадцати» и одобренный Советом управляющих в декабре 2010 г., вступил в силу 26 января 2016 г. Результатом стало увеличение квот МВФ в два раза с 235 млрд. СДР до 477 млрд. СДР и перераспределение 6% квот в пользу быстроразвивающихся и развивающихся стран, а также введение новой формулы расчета квот. Реформа также коснулась Исполнительного совета МВФ: европейские страны с развитой экономикой получили три места, пересмотр состава Совета происходит один раз в восемь лет, исполнительные директора избираются [1, c. 48-50]. КНР стала третьим по величине акционером Фонда [9, c. 18].
Таким образом, долгожданная реформа МВФ ограничилась лишь увеличением и перераспределением квот и голосов, а также реформой Исполнительного совета. Достаточно ли этого, чтобы МВФ мог эффективно реагировать на турбулентность мировой экономике [3, c.7] ?
В эпоху Бреттон-Вудской валютно-финансовой системы МВФ являлся ее краеугольным камнем, а Статьи соглашения МВФ устанавливали правила и регулировали взаимоотношения между его членами. Почти 30 лет МВФ был ключевым регулятором мировой финансовой системы, а система фиксированных курсов поддерживалась и могла быть изменена только по согласованию с Фондом. В течение всего периода существования Бреттон-Вудской системы осуществляемая МВФ функция надзора – как двусторонняя, так и многосторонняя – была нацелена на поддержание устойчивости системы обменных курсов.
Те страны-члены, которые не смогли обеспечить полную конвертируемость своих валют, должны были проводить регулярные консультации с Фондом. Даже после того, как валюты стали полностью конвертируемы, МВФ по-прежнему проводил подобные консультации, что могло быть вызвано желанием США продолжить наблюдение за состоянием европейских экономик. В задачи МВФ входил мониторинг и предоставление займов тем странам, которые испытывали дефицит платежного баланса. Страны-члены могли менять обменные курсы лишь по согласованию с Фондом. Усложнение взаимосвязей между проводимой национальными государствами политикой и ситуацией в мировой экономике привели к созданию в структуре МВФ в конце 1960-х гг. многосторонних механизмов надзора: в 1969 г. впервые был опубликован доклад «Перспективы развития мировой экономики», в котором учитывались макроэкономические показатели для семи ведущих развитых стран.
Результатом Ямайской валютно-финансовой конференции стало принятие в 1978 г. второй поправки к Статьям соглашения МВФ, которая модифицировала надзор над финансовой политикой национальных государств, кардинально изменив роль МВФ в мировой финансовой системе: его полномочия были переданы на национальный уровень. Надзор стал осуществляться регулярными консультациями, что лишило МВФ инструментов контроля и позволило странам осуществлять собственную макроэкономическую политикуХотя в задачи МВФ по-прежнему входит предотвращение проведения странами односторонней валютной политики, но никаких формальных механизмов влияния у МВФ не осталось [12, c.7]. Разрешение данного противоречия в его мандате должно было бы стать одним из приоритетных направлений при осуществлении реформы Фонда. Однако пересмотр мандата, роли, целей и задач Фонда не были даже включены в проект реформы.
Мандат, цели и задачи определяют также и структуру управления любой международной организации. О необходимости реформирования структуры управления МВФ речь шла еще до наступления мирового финансового кризиса: «Улучшение структуры управления является критически важным элементом увеличения значимости, эффективности и авторитета Фонда. В момент создания МВФ его членами стали 44 страны, а в структуре управления работали 12 исполнительных директоров; в настоящее время его членами являются 185 стран [1], а количество исполнительных директоров увеличилось лишь в два раза – до 24 директоров. В то время как задачи, стоящие перед МВФ, изменились… , его структура и методы работы во многом остались прежними… Существующая структура не соответствует ни увеличению числа членов Фонда, ни изменениям, произошедшим на международной арене», – так директор Независимого отдела оценки (НОО) [2] Томас Бернес еще в 2008 г. объяснял необходимость реформировать структуру управления Фондом [10, c.vii].
Но можно встретить и другое мнение. Так, Исполнительный директор МВФ Арвинд Вирмани, ранее занимавший пост главного экономического советника правительства Индиитак прокомментировал процесс реформирования МВФ: «Многие аналитики и эксперты, изучая последствия мирового финансового кризиса, говорили о необходимости расширения роли и мандата МВФ. Статья IVРаздел 3 Статей соглашения МВФ гласит, что Фонд осуществляет контроль над международной валютной системой для обеспечения ее эффективного функционирования [2, c.7]. Эту статью можно трактовать двумя способами: мандат МВФ является либо широким, либо узким. Страны, обладающие большим числом голосов в структуре управления Фондом, считают, что мандат МВФ – широкий, в то время как страны, квоты и процент голосов которых в Фонде незначительный, говорят об узком мандате Фонда» [15, c.7]. Таким образом, расширение мандата МВФ оказывается тесно связанным с вопросом перераспределения квот и реформированием структуры управления Фондом, и с этой точки зрения пересмотр квот и голосов является своевременным и важным элементом реформы.
Но приведет ли нынешняя реформа к тому, что Фонд сможет «адекватно отвечать на вызовы в мировой экономике» [5], как было заявлено в Декларации 2008 г., выпущенной по итогам саммита «Группы двадцати»?
Одним из главных инструментов МВФ по содействию международному сотрудничеству в финансовой сфере и финансовой стабильности является наличие функции надзора. Надзор – одна из основных функций Фонда – состоит из мониторинга состояния мировой экономики и национальных экономик стран. Цель мониторингов - предотвращение возникновения и помощь в борьбе с угрозами стабильности мировой финансовой и экономической систем, предупреждение стран-членов Фонда о возможных рисках и предоставление им консультаций о необходимости внесения политических корректировок в проводимую ими политику.
Финансовые кризисы 1990-х гг. показали, что для макроэкономической стабильности необходим здоровый финансовый сектор. Следовательно, возросло внимание к эффективному выполнению функции надзора, прописанной в статье IVСтатей соглашения МВФ: «В целях выполнения своих функций Фонд ведет строгий надзор за курсовой политикой государств-членов и устанавливает конкретные принципы […] Каждое государство-член предоставляет Фонду всю необходимую для такого надзора информацию и, по требованию Фонда, проводит консультации с последним по вопросам своей курсовой политики» [2, c.7].
Следствием азиатского финансового кризиса стало осознание необходимости улучшения качества анализа проблем финансового сектора, что привело к созданию в структуре МВФ Департамента международных рынков капитала, который с 2001 г. стал готовить и публиковать «Доклад по вопросам глобальной финансовой стабильности». Для укрепления нормативно-правовой базы МВФ в 2007 г. Исполнительный совет одобрил Решение о надзоре за политикой государств-членов на двусторонней основе с целью содействия внешней экономической стабильности стран, а в 2012 г. – Решение о надзоре на многосторонней основе [11, c.4].
Многосторонний надзор, нацеленный на сохранение стабильности мировой финансовой системы, осуществляется посредством публикации раз в шесть месяцев двух отчетов – «Перспективы развития мировой экономики» и «Доклад по вопросам глобальной финансовой стабильности». Кроме того, Исполнительный совет МВФ периодически конфиденциально проводит обсуждение развития мировой экономики и мировых рынков для оценки основных рисков, угрожающих мировой экономической системе. Двусторонний надзор осуществляется Исполнительным советом на основе подготовленных сотрудниками Фонда отчетов о состоянии национальных экономик стран-членов Фонда в соответствии со Статьями соглашений МВФ.
3
Насколько эффективно выполнялась функция многостороннего надзора в период, предшествовавший наступлению мирового финансового кризиса?
Согласно докладу «Перспективы развития мировой экономики» за 2004 г., «мировая экономика быстро росла» [16]; согласно этому же докладу от апреля 2007 г., «рост экономики будет оставаться устойчивым, а мировые экономические риски сокращаются с сентября 2006 года» [17]. В августе 2007 г. руководство МВФ отмечало, что глобальная экономическая перспектива была «очень благоприятной», а летом 2008 г. придерживалось мнения, что «самые плохие новости уже позади» [11, c.9].
Согласно «Докладу по вопросам глобальной финансовой стабильности», опубликованном в апреле 2007 г., основы глобальной финансовой стабильности являются «прочными» [6]. Ни в одном документе, подготовленном в МВФ за 2004-2007 гг., вплоть до весны 2008 г., когда кризис уже разгорелся, не указывалось на возникновение факторов уязвимости в крупных международных финансовых институтах [11, c.9].
Какие результаты давал надзор, проводимый на двусторонней основе? В результате мониторинга экономики США не были выявлены либо не были указаны ни соответствующие риски, ни слабые места в проводимой финансовой политике, а страны-члены МВФ не были предупреждены о возможном «эффекте домино» и вероятных побочных последствиях тех финансовых проблем, которые начались в США. Мониторинг, проведенный для еврозоны, также показывал положительную динамику: согласно отчетам за 2007 г., экономическая перспектива являлась одной из самых положительных за последние несколько лет, европейская экономика была готова достигнуть устойчивого экономического подъема, отчасти благодаря цикличности, отчасти – благодаря проводимой политике, а внешние показатели в целом можно было считать благоприятными [11, c.11-13].
Таким образом, с 2004 г. вплоть до наступления мирового финансового кризиса в середине 2007 г. МВФ не предупреждал страны-члены о грядущих рисках в случае возникновения кризиса, а обращал внимание на то, что стихийное выравнивание глобальных дисбалансов может привести к резкому обесцениванию американского доллара и последующему резкому повышению процентных ставок. Кроме того, МВФ не уделял должного внимания ни вопросам финансового урегулирования, ни ухудшению балансов финансового сектора, ни кредитному буму, ни возможному влиянию валютной политики на глобальные диспропорции в экономике, ни образованию финансовых пузырей. В МВФ не проводилось обсуждение вопросов макроэкономического регулирования, которые могли бы быть направлены на решение возникающих проблем [11, c.7].
Тем не менее, говорить о том, что функция надзора совершенно не выполняется, не совсем верно. В преддверии кризиса мониторинг, проводимый МВФ в отношении как развитых, так и развивающихся стран, был сфокусирован на традиционных макроэкономических рисках и не учитывал факторы, которые привели к возникновению кризиса. Основным лейтмотивом МВФ было принятие мер для сохранения устойчивости экономик даже в случае возникновения кризисных ситуаций; в некоторых случаях Фонд советовал увеличить регулирование и контроль финансового сектора. Но в то же время он не принимал во внимание, что в случае возникновения кризиса в развитых странах будет возможен как «эффект домино», так и побочные последствия [11, c.8].
Соответственно, встает вопрос: как надо реформировать мандат, структуру управления и механизмы МВФ, чтобы Фонд мог обеспечивать эффективное функционирование международной валютной системы?
Основной задачей должно стать реформирование структуры МВФ таким образом, чтобы он мог выявлять факторы риска и уязвимости, в том числе, в развитых странах, а для этого необходимо сделать упор на усиление действенности надзора. По мнению профессора Университета Торонто Луи Поли, мониторинг сможет стать эффективным, если он не будет ограничиваться сбором и анализом информации, а у Фонда появятся реальные возможности влиять на проводимую государствами макроэкономическую политику, так как сейчас у МВФ практически нет рычагов воздействия на те страны-члены, которые не пользуются займами Фонда. Таким образом, надзор сможет стать политическим инструментом, который будет стимулировать координацию макроэкономической политики [13, c.142]. Безусловно, есть и другие задачи реформирования Фонда, например, увеличение вовлеченности управляющих в процесс выработки стратегических направлений деятельности МВФ. Сейчас Международный валютно-финансовый комитет, встречи которого проходят дважды в год во время Весенних и Ежегодных совещаний МВФ–ВБ, выполняет консультативную функцию, предоставляя рекомендации Фонду о его работе на следующие шесть месяцев, а встречи Совета управляющих проходят лишь раз в год.
Не менее актуальный вопрос - процесс выборов глав МВФ и Всемирного Банка. С момента создания обеих организаций традиционно главой МВФ становился представитель одной из европейских стран, в то время как Всемирный Банк возглавлял представитель США. Такая расстановка сил сохраняется: на второй срок в 2016 г. была переизбрана Директор-распорядитель МВФ Кристин Лагард, а в 2017 г. – президент Всемирного Банка Джим Ён Ким [1, c. 47–48]. Процесс выбора глав этих институтов остается неизменным уже более 70 лет, но для отражения современной ситуации на международной арене его также следует пересмотреть.
***
В то время как на передний план реформы МВФ вышли вопросы перераспределения квот, голосов и представительства стран в Исполнительном совете, вопросы более значимые – пересмотр мандата Фонда, устранение недостатков в структуре управления, создание эффективных механизмов для реализации функции надзора, модификация роли Совета управляющих и степени вовлеченности управляющих в повседневную деятельность Фонда, процедура выборов Директора-распорядителя МВФ – затронуты не были. Для улучшения эффективности работы МВФ необходимо решить именно эти вопросы, которые касаются его институциональной структуры.
Хотя при анализе причин возникновения кризисов изучаются в первую очередь финансовые факторы ввиду сущности самих кризисов, как предотвращение, так и урегулирование кризисов является вопросом политическим и институциональным, поскольку способность МВФ заблаговременно выявлять и эффективно реагировать на возникающие риски зависит, во многом, от его институциональной структуры.
Для предотвращения будущих мировых экономических проблем необходимо, чтобы МВФ превратился в сильный, эффективный и хорошо структурированный инструмент. Целью реформирования МВФ, на наш взгляд, должно стать не появление у МВФ способности предвидеть кризисы, поскольку ни сами кризисы, ни их триггеры, не всегда могут быть точно определены, а способность Фонда выявлять и определять возможные риски, факторы уязвимости и вовремя предупреждать страны-члены для смягчения последствий будущих кризисов. Приоритетной задачей МВФ в таком случае станет не борьба с кризисом, а содействие в предотвращении кризисов.
Список литературы:
- Дубинкина К.А.Международные экономические организации в эпоху глобализации. – М.: Амирит, 2018.
- Статьи соглашения Международного валютного фонда. – Вашингтон, округ Колумбия: Международный валютный фонд, 2011.
- Bernes T.A. Strengthening international financial institutions to promote effective international cooperation. – Centre for international governance innovation, 2013.
- Buira A.Reforming the Governance of the IMF and the World Bank. – Anthem Press, 2005.
- Declaration of the Summit on financial markets and the world economy, November 15, 2008, Washington DC / United Nations. [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL:http://www.un.org/ga/president/63/commission/declarationG20.pdf(дата обращения: 11/01/2019).
- Global Financial Stability Report. Financial Market Turbulence: causes, consequences, and policies. October, 2007 / International Monetary Fund. [Электронныйресурс]. Режимдоступа: URL: https://www.imf.org/external/pubs/ft/gfsr/2007/02/(Датаобращения: 11/01/2019).
- Global Financial Stability Report. Containing systematic risks and restoring financial soundness. April, 2008 / International Monetary Fund. [Электронныйресурс]. Режимдоступа: URL: https://www.imf.org/en/Publications/GFSR/Issues/2016/12/31/Containing-Systemic-Risks-and-Restoring-Financial-Soundness(Датаобращения: 10/01/2019).
- Global Financial Stability Report. Financial stress and deleveraging macrofinancial implications and policy. October, 2008 / International Monetary Fund. [Электронныйресурс]. Режимдоступа: URL: https://www.imf.org/en/Publications/GFSR/Issues/2016/12/31/Global-Financial-Stability-Report-October-2008-Financial-Stress-and-Deleveraging-Macrofi-22027(Датаобращения: 10/01/2019).
- Gnath K., Mildner S., Schmucker C.G20, IMF, and WTO in turbulent times. SWP research paper, 2012.
- Governance of the International Monetary Fund: an evaluation / [prepared by IEO team headed by Ruben Lamdany] – Washington, D.C. : International Monetary Fund, 2008.
- IMF performance in the run-up to financial and economic crisis: IMF surveillance in 2004-2007 / prepared by an IEO team led by Ruben Lamdany and Nancy Wagner. – Washington, D.C.: International Monetary Fund, 2011.
- Lombardi D., Woods N.The political economy of IMF surveillance / The centre for International governance innovation, 2007.
- Pauly L.W.Who elected the bankers? – Ithaca and London: Cornell University Press, 1997.
- The Global plan for recovery and reform, April 2, 2009 / Ministry of foreign affairs of Japan. [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL:https://www.mofa.go.jp/policy/economy/g20_summit/2009-1/annex2.html(дата обращения: 10/01/2019).
- Virmani A.Global economic governance: IMF quota reform / International Monetary Fund WP/11/208.
- World Economic Outlook. Advancing structural reforms / A survey by the staff of the International Monetary Fund, April 2004. Режим доступа: URL:https://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2004/01/(Дата обращения: 11/01/2019).
- World Economic Outlook. Spillovers and cycles in the global economy, April 2007. Режим доступа: URL: https://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2016/12/31/Spillovers-and-Cycles-in-the-Global-Economy(Дата обращения: 10/01/2019).
- World Economic Outlook. Globalization and inequality, October 2007. Режим доступа: URL: https://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2016/12/31/World-Economic-Outlook-October-2007-Globalization-and-Inequality-20354(Дата обращения: 09/01/2019).
[1] В настоящее время членами МВФ являются 189 государств.
[2] Образованный в 2001 г., Независимый отдел оценки (НОО) предоставляет объективную и независимую оценку деятельности МВФ. Целью НОО является усиление внешнего доверия к МВФ, содействие лучшему пониманию деятельности МВФ, поддержка институционального управления Исполнительного совета и выполнение общих надзорных функций.
Ранний опыт государственного строительства большевиков и Конституция РСФСР 1918 года
7
Таможенный агент "Азия-Трейдинг"