Предложена для общественного обсуждения новая версия проекта Федерального Закона «О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской федерации» [1]. Чтобы оценить его, надо сформулировать проблемы соответствующей сферы и посмотреть, как проект нового закона предлагает их решать.
1
Мы видим следующие проблемы в сфере науки, в ее взаимодействии с экономикой и в управлении наукой.
Прежде всего, длительный период имеет место низкий темп роста экономики и эффективности. Период относительно быстрого роста был связан с восстановлением после падения в результате «шоковой терапии» и с ростом цен на нефть. Налицо также низкая инновационная активность отечественного бизнеса и соответствующая ей низкая активность прикладной науки.
Фундаментальные причины указанных проблем давно вскрыты:
1) Чрезмерная доля экспорта ресурсов в суммарном экспорте и несбалансированность экспорта и импорта, что ведет к завышению курса рубля и к удорожанию российских товаров при удешевлении импортных. Поэтому импорт успешно вытеснял российское производство. Этот процесс притормозили санкции, но не остановили его.
2) В период «шоковой терапии» и в последующие годы мы в значительной степени потеряли прикладную науку, непосредственно нацеленную на повышение производительности труда и качества продукции. Если в советский период в каждой отрасли имелись свои прикладные НИИ, проектные институты, специализированные конструкторские бюро, то сейчас их осталось так мало, что Росстат не дает по ним статистику. В СССР в прикладной науке было занято в 4,5 раза больше сотрудников, чем в академических научных учреждениях, и почти вдвое больше, чем в академических НИУ[1] и вузах [2, с. 307]. Это была мощная армия ученых, занятая организацией внедрения научно-технических новшеств. Они существенно способствовали постоянному росту производительности труда.
Сегодня различие между фундаментальными и прикладными исследованиями представлено в статистике лишь их финансированием [3, с. 512][2]. Но имеется статистика численности по «секторам деятельности» (табл. 1).
Таблица 1.
Численность персонала, занятого исследованиями и разработками, по секторам деятельности в 2000-2015 гг., тыс. человек
Годы | Численность персонала – всего | в том числе по секторам деятельности |
государственный | предпринимательский | Высшего образования | некоммерческих организаций |
2000 | 887,7 | 255,8 | 590,7 | 40,8 | 0,4 |
2010 | 736,5 | 259 | 423,1 | 53,3 | 1,1 |
2011 | 735,3 | 254,9 | 419,8 | 59,4 | 1,2 |
2012 | 726,3 | 271,5 | 394,1 | 59,5 | 1,2 |
2013 | 727,0 | 262 | 405,3 | 59,1 | 0,6 |
2014 | 732,3 | 263,7 | 405,6 | 62,4 | 0,6 |
2015 | 738,9 | 265,4 | 408,8 | 63,9 | 0,8 |
Источник: [3, с. 505].
Очевидна тенденция сокращения численности персонала науки с 2000 года (на самом деле, с 1990 года) и некоторая стабилизация на уровне около 730-740 тыс.чел.. Если считать, что госсектор в основном представлен академическими НИИ, а предпринимательский – отраслевой наукой, то получается, что в 2015 году на одного занятого в академическом секторе приходится лишь 1,54 занятых в отраслевом, то есть в прикладном секторе, - втрое меньше, чем в СССР. С этим во многом связаны такие проблемы, как низкие темпы роста производительности труда и засилье импортных технологий.
Недостаток специализированных прикладных (отраслевых) НИУ в сочетании с техническим отставанием привело к тому, что российским предприятиям давно уже намного выгоднее импортировать готовые оборудование и технологии, чем вкладываться в прикладную науку, которая может и не принести полезный эффект или принести его не быстро.
1) В России слабо развита инновационная инфраструктура: совокупность коммерческих и некоммерческих организаций, способных доводить опытный образец техники или технологии до уровня массового производства и рентабельности. Даже увеличение потенциала прикладной науки не даст необходимого эффекта, пока оно не будет дополнено развитой инновационной инфраструктурой.
2) Правительство России не генерирует и не доводит до научных учреждений планы и задачи, решение которых могло бы сделать Россию передовой в научно-техническом отношении страной: для науки отсутствует необходимое государственное целеполагание.
3) Государство долго снижало финансирование фундаментальной науки и продолжает это делать, уничтожая ее. Продолжается «реформирование» фундаментальной науки, в ходе которого научные учреждения, ранее подчиняющиеся РАН, переведены под управление чиновничьей структуры, которая насаждает бюрократические принципы и стандарты работы, мало обоснованное укрупнение и т.д. Статистические данные о зарплате в науке в несколько раз завышены, ученых в 2016-2017 годах активно переводят на часть ставки ради благоприятной статистики выполнения майских указов Президента.
Как решает эти проблемы проект нового закона? Начнем с обеспечения целеполагания в науке со стороны государства.
2
Проект закона (далее – ПЗ) предполагает разработку ряда документов стратегического планирования, прогнозирования и программирования научной, научно-технической и инновационной деятельности (статья 10). Но порядок их разработки и корректировки, согласно этой статье, устанавливается Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации». А этот закон, в свою очередь, устанавливает, что «Правительство Российской Федерации… определяет порядок разработки и корректировки документов стратегического планирования по вопросам, находящимся в ведении Правительства Российской Федерации, и утверждает (одобряет) такие документы». Так Правительство и раньше отвечало за эти вопросы, а нормального целеполагания не было! Получается «юридический футбол», который означает, что в этом вопросе ПЗ не меняет ситуацию, а, наоборот, «подвешивает» ее под изменяющиеся в зависимости от состава взгляды правительства.
В среде научной общественности неоднократно предлагалось создать орган управления научной, научно-технической и инновационной деятельностью, обладающий необходимыми полномочиями и ресурсами, по типу Госкомитета по науке и технике СССР. Это предполагало, что функции управления наукой и научно-техническим прогрессом, как особо важные, динамичные и сложные, уйдут из полномочий Министерства образования и науки, которое тем самым превратится в Министерство образования. Но в тексте закона нет статьи, реализующей это предложение.
Пункт 4 статьи 13 возлагает «аналитическое обеспечение реализации приоритетов научно-технологического развития…» на «Советы по приоритетам научно-технологического развития, порядок создания и функционирования которых определяется Правительством Российской Федерации». Тем самым при Правительстве громоздится бюрократическая конструкция «Советов по приоритетам», которых (приоритетов) будет немало, если учесть, что отраслей науки и техники, важных для развития страны, также немало. А кто будет объединять и направлять работу этих советов? Вновь правительство?! Одно дело – советы по научным направлениям РАН, координирующие разработку и выполнение научных программ, другое - советы, призванные определять научно-технологические приоритеты, разрабатывать технологические программы, определять и отслеживать их финансирование и выполнение. Их самих надо будет координировать постоянно и профессионально. Тут требуется постоянно действующий высокопрофессиональный, ответственный орган, подчиняющийся правительству, но ь не само правительство. Поэтому указанные в п. 4 задачи правильно было бы возложить на Государственный комитет по науке и технике, при котором формировать необходимые советы и иные экспертные и подведомственные органы.
Проект закона предусматривает разработку двух программ для трех различных сфер: фундаментальной науки, прикладной науки и инновационной деятельности. Речь идет о «Комплексной программе фундаментальных научных исследований» и «Программе технологического обеспечения и трансфера технологий».
Логично, что «Комплексная программа фундаментальных научных исследований» утверждается Правительством России и формируется на основании предложения Российской академии наук» (пункт 5 статьи 10). Но важнейшая прикладная и инновационная программа «Программа технологического обеспечения и трансфера технологий», согласно пункту п. 6 статьи 10, разрабатывается неизвестно кем, но «…утверждается Правительством Российской Федерации на основании совместного предложения федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, в сфере промышленной политики и в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития». Фактически ПЗ стремится возложить на Минобрнауки еще и планирование технологически-инновационной деятельности, хотя оно и с управлением в сфере образования толком не справляется.
Зато «…мониторинг реализации Программы фундаментальных научных исследований и Программы технологического обеспечения и трансфера технологий» пункт 7 статьи 10 возлагает на РАН. Но это неправильно в принципе, так как она лишь частично занимается прикладными научными исследованиями и инновациями, это не определяющие направления ее деятельности.
Пункт 4 статьи 11 ПЗ возлагает на РАН также мониторинг и проведение оценки результатов прикладных научных исследований, что также не соответствует профилю ее деятельности – руководству развитием фундаментальной науки в стране.
Мониторинг всех трех программ (их должно быть три, а не две – 1) фундаментальных исследований, 2) прикладных исследований и 3) технологического обеспечения и трансфера технологий) должен осуществлять единый орган, способный и разрабатывать, и контролировать ход реализации программ научно-технического прогресса: Государственный комитет по науке и технике.
3
А как анализируемый ПЗ решает проблему финансирования науки, в особенности фундаментальной?! На наш взгляд, никак. Вопросы финансирования помещены в предпоследний раздел проекта – далее идут лишь «заключительные положения», но и в нем нет никаких гарантий даже минимального (базового, сметного) финансирования государственных научных учреждений. Правда, статья 73 формулирует такие принципы государственного финансирования науки, как:
«1) свободы выбора источников, форм и инструментов…; 2) множественности источников…; 3) сочетания различных источников, форм и способов…; 4) прозрачности и публичности; 5) целевого характера и обоснованности…; 6) обязательной оценки эффективности расходования бюджетных средств, направляемых на осуществление научной, научно-технической и инновационной деятельности; 7) конкурентного характера доступа к средствам…», но о гарантиях даже минимального финансирования государственных НИУ в них речи нет.
Ответа на вопрос о гарантиях финансирования государственных НИУ мы не находим и в других статьях - ни в статье 74 (Источники финансирования научной, научно-технической и инновационной деятельности), ни в статье 75 (Особенности финансирования научной, научно-технической и инновационной деятельности в отдельных сферах).
Принцип базового (сметного) финансирования государственных научных организаций должен быть определяющим и сквозным во всем проекте закона. Но этого нет.
В ПЗ вообще нет такого понятия, как научная организация, занятая фундаментальными научными исследованиями. Нет там и такого понятия, как государственная научная организация. Это позволяет под предлогом обеспечения «конкурентности финансирования» привлекать к исполнению заказов на научные исследования непрофессиональные «конторки», нередко созданные чиновниками для «откатов».
Принцип «обеспечения конкуренции» сформулирован как «использование публичных механизмов для обеспечения доступа к предоставляемым государством ресурсам науки наиболее результативных научных и образовательных организаций, научных коллективов». Грантовое и базисное финансирование при такой постановке не различаются Тем самым вновь проталкивается нелепая идея о негарантированности государственных «ресурсов науки» для государственных организаций, если они не относятся к «наиболее результативным».
Статья 46 ПЗ определяет научную организацию как «…юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, осуществляющее научную, научно-техническую, научно-экспертную деятельность в интересах общества и обеспечивающее практическое использование результатов этой деятельности и (или) передачу прав на соответствующие результаты для их использования, либо обнародование полученных результатов». Часть научных организаций, занятых фундаментальной наукой, не всегда осуществляет «научно-техническую» и даже «научно-экспертную» деятельность, и далеко не всегда обеспечивает сама «практическое использование результатов этой деятельности». Этот пункт позволяет такие организации, к которым относится немалое число государственных научно-исследовательских институтов РАН, причем очень успешных, исключить из числа научных организаций. По сути дела, ПЗ отказывает фундаментальной науке в праве на существование.
ПЗ даже научную деятельность определяет как « творческую деятельность, направленную на получение и (или) применение новых знаний» (ст. 2, п. 6). А вот получение новых знаний без их применения - это, оказывается, уже ненаучная деятельность.
В ПЗ признается три типа укрупненных научных организаций «с особым статусом» – 1) национальный исследовательский холдинг (центр), 2) государственный научный центр, 3) региональный научно-технологический центр. Последний финансируется за счет региональных бюджетов.
Ранее ФАНО, проводившим линию на укрупнение НИУ, провозглашалось существование пяти типов научных организаций, среди которых были также национальные исследовательские институты и тематические исследовательские центры. В ПЗ они не упоминаются. А поскольку определены лишь три указанных выше типа и поскольку большинство современных НИУ РАН вряд ли имеют шанс получить статус национального исследовательского холдинга (центра) или государственного научного центра, то им, чтобы сохранить юридический статус, остается или попытаться уйти из-под этого процесса укрупнения, активно проводимого Минобрнауки и ФАНО, или оказаться в статусе «регионального научно-технологического центра», то есть в качестве организации, «открепленной» от фундаментальной науки и прикрепленной к науке прикладной, с финансированием «…за счет средств бюджетов соответствующих субъектов Российской Федерации, а также из внебюджетных источников» (п. 5 статьи 52). А средств у субъектов Российской Федерации на поддержку науки, как известно, очень мало.
Что в этих условиях останется делать ученым из большинства этих НИУ РАН, подлежащих «слиянию и поглощению» тремя типами укрупняемых структур?! Лишь покидать свои институты и отправляться в вузы на поиски научных должностей и хотя бы относительно стабильного финансирования.
Возможно, таким способом Минобрнауки реализует чьи-то давние идеи о ликвидации РАН и переводе большинства ученых в вузы, чтобы продемонстрировать призрачные преимущества вузов в организации науки по сравнению с академическими институтами, которые (преимущества) доказать иными способами никак не удается.
4
Положения о классификации всех научных организаций по итогам оценки их результативности сформулированы, на первый взгляд, просто нелогично. Но за этой нелогичностью просматривается та же идея лишения части государственных научных организаций финансирования с помощью бюрократической казуистики, даже если они выполняют свои тематические планы и разделы государственной программы. Судите сами: по результатам обязательной оценки, согласно п. 6 статьи 71, предполагается «…отнесение научных и образовательных организаций к одной из следующих категорий в соответствующей области (отрасли) наук…:
1) организация, занимающее лидирующее положение, показывающая высокую результативность и качество полученных при осуществлении научной, научно-технической деятельности результатов;
2) стабильная организация, демонстрирующая удовлетворительную результативность;
3) организация, переставшая осуществлять научную деятельность в качестве основного вида деятельности».
Казалось бы, третья категория должна включать организации, демонстрирующие неудовлетворительную результативность, а вовсе не «переставшие осуществлять научную деятельность в качестве основного вида деятельности…» и т.п. Если они уже перестали осуществлять научную деятельность в качестве основной, их, безусловно, надо закрывать как научные. Но если они демонстрируют пока неудовлетворительную результативность, нужен иной подход: надо выяснить и постараться устранить причины низкой результативности. А ПЗ создает юридические условия для запрета такой организации осуществлять научную деятельность и ее ликвидации.
В этой связи важно, чтобы любая организация имела право ознакомиться со всеми документами и выводами оценки и подать апелляцию, например, в РАН. Процедура рассмотрения апелляции должна носить конкурентный характер и предусматривать доказательства сторон (оценивающей и оцениваемой организации) и вынесение объективного заключения. Ничего этого нет в ПЗ.
ПЗ возлагает в п. 5 статьи 71 на РАН качественную оценку научных организаций, под которой понимается «экспертная оценка значимости результатов, полученных при осуществлении научной, научно-технической и инновационной деятельности научной организацией, для удовлетворения потребностей общества в новых знаниях о законах развития природы, общества, человека, а также технологического, экономического, социального и духовного развития общества».
Если вспомнить, что статьей 46 «Научной организацией признается юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, осуществляющее научную, научно-техническую, научно-экспертную деятельность в интересах общества и обеспечивающее практическое использование результатов этой деятельности и (или) передачу прав на соответствующие результаты для их использования, либо обнародование полученных результатов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации», то круг «научных организаций» оказывается более чем широким. Он включает не только все НИУ и вузы, иные образовательные организации, но и, например, крупные заводские конструкторские бюро, различного рода экспертные частные организации и т.д. В совокупности – это несколько тысяч организаций, которые должны оцениваться, согласно ПЗ, раз в 3-5 лет, то есть РАН должна будет ежегодно давать качественную экспертную оценку деятельности минимум 2-3 тысяч организаций. Качественная оценка не может быть проведена только по документам, она предполагает беседы с сотрудниками, выяснение проблем учреждения, поиск и рекомендацию путей повышения результативности.
У РАН для этой работы нет ни сил, ни средств. И нет уверенности, что работа по оценке необходима обществу в таком объеме. В первую очередь РАН должна оцениваться деятельность именно научных (не образовательных, не научно-технических) учреждений, финансируемых за счет госбюджета (всех уровней), которые должны быть возвращены под управление РАН. И для этого РАН должны быть выделены соответствующие средства, ибо для этого придется привлекать значительное число экспертов и оплачивать их работу. Оценку же научных подразделений вузов, колледжей и т.д. вряд ли целесообразно возлагать на РАН.
5
С точки зрения защиты прав научных работников странным и наводящим на грустные размышления выглядит отсутствие в ПЗ перечня должностей научных работников, что оставляет простор для бюрократических манипуляций.
Не сформулированы ограничения на возможность присуждения ученой степени по совокупности публикаций, без подготовки и защиты диссертации. Ранее такое присуждение допускалось лишь в исключительных случаях.
Необоснованным представляется и введение (пункт 2 статьи 3 ПЗ) в научных и образовательных организациях должности «главного научного советника (научного руководителя) научной или образовательной организации и научного советника научной или образовательной организации по направлению (научного руководителя по направлению)», хотя согласно ПЗ, делается это «в целях содействия руководителям в планировании и организации научной, научно-технической деятельности».
Тем самым для бывших директоров и ректоров, которые не в состоянии доказать свое право называться научным сотрудником и быть научным лидером собственной научной работой и ее результатами или не желают удовлетвориться обычной зарплатой научного сотрудника (с академическими стипендиями), вводится синекура, позволяющая бывшему руководителю при минимуме ответственности активно вмешиваться в научно-управленческую работу ученого совета, директора НИУ или ректора вуза, руководителей отделов и направлений, сохраняя прежние связи и элементы власти. На каждый НИУ и вуз таких «научных советников» и «научных руководителей» может оказаться несколько, ибо речь идет о руководителях по направлениям.
Мы видим здесь двойной вред: во-первых, эти «научные советники» и «научные руководители», дабы оправдать название своей должности, могут мешать руководителям организаций и ученым советам заниматься управлением научной работой. Во-вторых, крайне недостаточные финансовые средства, которые предназначены в НИУ и вузах для оплаты труда основного коллектива научных сотрудников (за вычетом средств на оплату руководителя и его аппарата), станут еще меньше.
Если же бывший директор или ректор имеет реальный авторитет в науке, то его мнение всегда будет учтено в рамках обычных процедур деятельности ученых советов. По вопросу о целесообразности введения этих должностей (главного научного советника или научного руководителя) должна быть проведена серьезная дискуссия и выяснено мнение не столько руководителей НИУ и вузов, заинтересованных в последующих льготах, сколько самих научных сотрудников.
В свою очередь, права ученых советов НИУ и вузов необходимо поднимать и развивать, делая их реально органами коллективного управления.
6
Таким образом, ПЗ не способствует решению основных проблем науки, научно-технической и инновационной деятельности. Он предполагает не внесение позитивных изменений в целеполагание и планирование научной деятельности, но формализацию планирования и введение «конкурентности и приоритетов», излагаемых так, что открывается путь к сокращению числа научных учреждений и их финансирования. Этот проект направлен на сокращение или даже лишение финансирования научных организаций, не занятых систематически прикладным применением получаемых знаний. Он будет ухудшать положение научных организаций, так как усиливает бюрократическое давление на них и узаконивает такую оценку их деятельности, которая чревата закрытием большого числа организаций. Перед РАН проект закона ставит ряд задач, для выполнения которых у нее нет ресурсов. Проект закона сохраняет лишение РАН возможностей реального руководства научной деятельностью государственных научных учреждений, ранее подчиненных ей, а ныне управляемых ФАНО.
При этом он не реализует основные принципы и положения о научной деятельности и взаимодействия науки с органами государственной власти, которые были сформулированы в Концепции Закона о науке Конгресса работников образования, науки и культуры, принятой в 2014 году [4]. Среди них были следующие важные принципы, требования и гарантии:
1) автономии фундаментальной науки в стране и стабильности системы управления фундаментальной наукой, а также принцип самоуправления научных организаций;
2) гарантии притока кадров путем обеспечения необходимого уровня оплаты труда;
3) гарантии получения базового государственного финансирования профессиональными государственными научными учреждениями фундаментальной науки и ежегодной индексации фондов заработной платы научных учреждений и аппарата академических сообществ в соответствии с инфляцией; требования и гарантии прозрачности и демократичности управления в научных учреждениях;
4) требования и гарантии прозрачности финансовой деятельности и заработной платы в НИУ для работников НИУ;
5) требование и гарантии обязательности введения в государственных научных учреждениях фундаментальной науки отраслевой системы оплаты труда, одобренной профсоюзами и полномочными представителями коллективов, с ограничениями на зарплату директора, а также управленческого аппарата;
6) требование и гарантии ограничения месячной зарплаты директора и любого работника аппарата научного учреждения трехкратной средней месячной зарплатой непосредственно научных работников учреждения (без учета индивидуальных премий и гонораров, но с выплатами по хоздоговорам);
7) требование и гарантии упрощения системы госзакупок материалов и оборудования для научных учреждений фундаментальной науки;
8) гарантии сохранения за ученым, достигшим крупных результатов, его штатной заработной платы на 5 лет вне зависимости от текущих оценок.
Эти, выдвинутые КРОН, принципы, требования и гарантии, не нашли отражения в данном проекте.
Кому нужен такой проект, кроме бюрократии?! Ни науке, ни российской экономике и бизнесу, ни российским гражданам, уровень жизни которых зависит от развития российской науки и экономики, он в такой «задумке» не несет позитивных изменений. Этот проект закона нуждается в кардинальной переработке на основе принципиально иной концепции.
Литература
- Федеральный закон «О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской федерации». – http://regulation.gov.ru/projects/List/AdvancedSearch#npa=69845. – Дата обращения 04.09.2017
- Народное хозяйство СССР в 1990 г. М.: Госкомстат . 1991. 752 с.
- Российский статистический ежегодник. 2016. М.: Стат.сб./Росстат. 2016. 725 с.
- Эпштейн Д.Б. Реформирование российской науки. Результаты и перспективы бюрократических игр. // Свободная мысль, 2016. № 2. с. 149-168.
- Эпштейн Д.Б. О ситуации в Российской науке. // Свободная мысль, 2015. № 4. с. 140-163. – http://svom.info/entry/584-o-situacii-v-rossijskoj-nauke/. Дата обращения 04.09.2017.
[1] НИУ – научно-исследовательские учреждения.
[2] В 2015 году на фундаментальные исследования было израсходовано 120,2 млрд. руб., а на прикладные – 319,2 млрд., причем опережение прикладных исследований усиливается.
Ранний опыт государственного строительства большевиков и Конституция РСФСР 1918 года
7
Здравствуйте! Вас интересуют клиентские базы данных? Ответ на Email:denisrodykes@gmail.com