Ранний опыт государственного строительства большевиков и Конституция РСФСР 1918 года
7
23834
|
Официальные извинения
970
99053
|
Становление корпоративизма в современной России. Угрозы и возможности
238
80456
Бег на месте 23
19705
24 октября 2013 года в Комсомольске-на-Амуре ПредседательПравительства России Дмитрий Медведев открыто призналто, что в общем-то никогда не являлось секретом для всех, ктоимеет какое-либо отношение к Дальнему Востоку: дальневосточная поли-тика государства не приносит ожидаемого эффекта, не решает задач раз-вития этой территории1. Достаточно сказать, что в 2002 году доля ДальнегоВостока в доходах консолидированного бюджета составила 4,3 процента,а одиннадцать лет спустя вновь явилась на свет цифра в 4,5 процента —но уже как желанная перспектива к 2025 году, которая может быть достиг-нута при условии бюджетного финансирования в размере 3,8 триллионарублей2.При этом дальневосточная политика в последние десять лет вовсе не яв-лялась набором парадных деклараций и пустых обещаний; напротив, онабыла наполнена беспрецедентным в новейшей истории вниманием Москвык этому региону, подкрепленным мега-проектами и финансовыми вложе-ниями. Более того, если мы расширим временной горизонт, то увидим, чтоДальний Восток традиционно является объектом приложения особых уси-лий государства. И хотя усилия эти проявлялись «время от времени», а по-литика Москвы часто была непоследовательной, сама эта традиционностьдает веский повод для размышлений: то ли проблемы региона неразреши-мы, то ли государство отличается здесь неспособностью ставить верныеСАВЧЕНКО Анатолий Евгеньевич — научный сотрудник, помощник директора Института истории,археологии и этнографии народов Дальнего Востока ДВО РАН, кандидат исторических наук.Статья подготовлена при поддержке Российского гуманитарного фонда (проект № 13-01-00199).Ключевые слова: Дальний Восток, Россия, государственная программа, инвестиции, государ-ственные корпорации, Правительство РФ, экономическое развитие, депопуляция, промышленность,сырьевые ресурсы.1 См. Заседание Правительственной комиссии по вопросам социально-экономического развитияДальнего Востока. 24 октября 2013 года. — http://government.ru/news/77182 См. Стенографический отчет о совещании по проблемам социально-экономического раз-вития Дальневосточного федерального округа. 23 августа 2002 года. — http://archive.kremlin.ru/appears/2002/08/23/1620_type63378type63381_29304.shtml; Государственная программа «Социаль-но-экономическое развитие дальнего Востока и Байкальского региона» на период до 2025 года. Раз-дел II.3. — http://base.garant.ru/70351168/96АНАТОЛИЙ САВЧЕНКОцели и выбирать адекватный способ их достижения3. Внести ясность в этудилемму мы попытаемся с помощью анализа государственных программразвития Дальнего Востока — мотивов их принятия и условий реализации.Всего таких специальных региональных программ было три: первая былапринята в 1987-м, а последняя — в 2013 году.В современном официальном понимании государственная програм-ма — это «документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные на-правления и инструменты государственной политики, направленные надостижение целей и реализацию приоритетов, установленных Концепциейдолгосрочного социально-экономического развития Российской Федера-ции на период до 2020 года, либо обеспечивающий реализацию в установ-ленные сроки крупномасштабных мероприятий общенационального илимеждународного значения»4. То есть программа — это попытка преодолетьрутину, сделать государственное управление более стратегиче ским, не давему утонуть в потоке сиюминутных проблем и оперативных задач.Такое понимание смысла программного развития вполне соотноситсяс тем подходом, который возобладал в дальневосточной политике в сере-дине 1980-х годов. В начале перестройки страна жила в атмосфере, сфор-мированной риторикой «наведения порядка», «ускорения» социально-экономического развития, роста эффективности. Дальний Восток, с егообщепризнанным высоким ресурсным потенциалом и традиционной пре-тензией на особый статус в региональной политике Москвы, оказался в рус-ле общей тенденции рационализации государственного управления ранне-го горбачевского периода.1987 год«Долговременная государственная программа комплексного развитияпроизводительных сил Дальневосточного экономического района,Бурятской АССР и Читинской области на период до 2000 года»Основные цели, заложенные в этом документе, состояли в следующем:1. Обеспечить опережающее развитие Восточных районов на основероста эффективности созданного промышленного потенциала.2. Достичь превышающего средний по стране уровня социального раз-вития.3. В максимально возможной степени освоить природные ресурсы реги-она (прежде всего в зоне БАМ), развить глубокую их переработку, а такжедостичь полного удовлетворения собственных энергетических потребно-стей.4. Провести модернизацию машиностроительного комплекса, обеспе-чив рост объема машиностроительной продукции в 3,9 раза.3 О циклах и традициях дальневосточной политики см. подробнее: Ларин В. Л. Внешняя угрозакак движущая сила освоения и развития Тихоокеанской России. — http://carnegie.ru/2013/05/30/вне-шняя-угроза-как-движущая-сила-освоения-и-развития-тихоокеанской-россии/gaz8; Минакир П. А.О концепции долгосрочного развития экономики макрорегиона: Дальний Восток // Простран-ственная экономика. 2012. № 1; Савченко А. Е. Циклы дальневосточной политики Центра: к поискупорождающих факторов // Таможенная политика России на Дальнем Востоке. 2012. № 3.4 См. www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/strategicPlanning/GovPrograms/index97БЕГ НА МЕСТЕ5. Максимально задействовать потенциал экспорта в страны Азиатско-Тихоокеанского региона, увеличив экспорт к 2000 году в 3,2 раза.За пятнадцать лет на Дальнем Востоке планировалось создать экономи-ческий потенциал примерно равный тому, что был накоплен здесь за всегоды Советской власти, а общий экономический рост должен был составить250 процентов5.Если бы программные цели были достигнуты, то за четырнадцать лет наДальнем Востоке были бы решены ключевые проблемы, которые как мини-мум с 1950-х годов осложняли развитие региона.Рассматривая эти «наполеоновские» планы, важно помнить, что програм-ма 1987 года вовсе не была началом активной дальневосточной политики:она предусматривала сохранение тенденции более чем двадцатилетнегопериода масштабных инвестиций в регион. В 1970—1980-х годах централи-зованные вложения в развитие Дальнего Востока вышли на уровень 1930-х,то есть времен форсированной индустриализации, и составляли 5 процен-тов от общего объема по СССР, направляясь преимущественно в оборонныйи добывающий сектора6.Регион не был обделен и мега-проектами: с 1970 года в районе городаНаходка строился один их крупнейших портов в стране — «Восточный»,с 1974-го активно строилась Байкало-Амурская магистраль — самый доро-гой инфраструктурный проект, предпринятый советским государством навостоке страны7. При этом, несмотря на такое внимание к Дальнему Восто-ку, с 1965 года здесь не был выполнен ни один пятилетний план.Зачем же понадобилась еще и специальная программа развития? Здесьмы подходим к самому важному, на наш взгляд, политическому аспекту еепринятия, который во многом способствует пониманию последующих не-удач. На фоне двадцатилетних инвестиций в Дальний Восток и хрониче-ского невыполнения государственных планов по развитию данной терри-тории программа 1987 года видится неким политическим компромиссоммежду разными уровнями власти, попыткой вырваться из замкнутого кругапротиворечий.Замедление темпов развития не было специфической дальневосточнойпроблемой: не случайно и сама политика «ускорения», составной частью ко-торой была программа, имела общенациональный характер. Тем временемпоиск путей форсированного развития был неизбежно связан с ответом навопросы: за счет каких групп и какого звена управления оно будет органи-зовано? кто возьмет на себя ответственность за провалы в работе, а кто по-жнет плоды и получит политические и экономические дивиденды?Тот факт, что программа 1987 года являлась не чем иным, как удовлетворе-нием обращений первых секретарей Дальнего Востока (коллективное пись-мо за их подписью было направлено М. С. Горбачеву практиче ски сразу жепосле того, как он возглавил страну8), свидетельствует о цене, которую запро-5 См. Минакир А. П. Экономика регионов. Дальний Восток. М.: Экономика, 2006. С. 193.6 См. там же. С. 156.7 См. Абрамова Н. В. «Чуда» не произошло. Итоги экономического развития Дальнего ВостокаРоссии (1965—1985 гг.): оценка зарубежных авторов // Россия и АТР. Владивосток, 1997. № 1.8 См. Государственный архив Хабаровского края (далее — ГАХК). Ф. 35. Оп. 112. Д. 175. Л. 46.98АНАТОЛИЙ САВЧЕНКОсили на региональном уровне власти за поддержку нового лидера. В Москвеже, на раннем этапе перестройки, эту цену решили заплатить — прежде все-го потому, что это открывало возможность начать дальневосточную поли-тику как бы с чистого листа, снимая ответственность за провалы предшест-вующих планов развития Дальнего Востока не только с регионов, но такжеи с ЦК, Совета Министров, центральных министерств и ведомств. Учитывая,что дальневосточная программа была одной из многих региональных и от-раслевых программ развития, принятых в тот период, понятно, что стрем-ление высшего политического руководства консолидировать различныеуровни власти, пытаясь не выпустить наружу накопившиеся противоречия,в итоге привело к новому витку роста государственных инвестиций.Тем временем уже в самом постановлении ЦК КПСС и Совета Минист-ров СССР об утверждении программы просматривались контуры будущихполитических расколов. В документе назывались беспрецедентные цифрыгосударственных вложений в регион, но упор делался на уже созданныйздесь экономический и научно-технический потенциал, который до тоговремени использовался недостаточно9. Освоение 200 миллиардов рублей,предусмотренных программой для Дальнего Востока, должно было привес-ти к резкому повышению эффективности государственного управления навсех уровнях партийной и административной иерархии. А это уже выводи-ло на вопросы, решение которых затрагивало все социально-политическоеустройство страны и выходило далеко за рамки региональной политики.Замедление темпов развития, отчетливо наблюдавшееся на Дальнем Вос-токе с середины 1960-х годов, несмотря на увеличивающийся поток вложе-ний, объяснялось в постановлении двояко. Ответственность возлагалась наминистерства и ведомства, которые недооценивали «роль и значение» это-го региона «в современном и перспективном развитии экономики страны».Но следом обвинялись и региональные власти, не проявлявшие «должнойпринципиальности и настойчивости в обеспечении выполнения как поли-тических установок, так и конкретных заданий по экономическому и соци-альному развитию региона», и не использовавшие в полной мере «местныевозможности для повышения эффективности работы»10. Позднее, в 1989—1991 годах, именно по этой схеме обоюдной ответственности центра и ре-гиона, а значит — и возможности каждой из сторон отвечать на претензиивстречными требованиями, произойдет взрыв противоречий между этимидвумя уровнями управления11.Трудности с реализацией программы начались практически сразу. Их са-мая общая причина, которая выявляется при анализе переписки централь-ных и региональных органов власти, — это нехватка ресурсов для вопло-щения такого масштабного проекта вследствие неспособности государстваэти ресурсы концентрировать и перераспределить12. Впрочем, здесь все нетак просто.9 См. http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=ESU&n=8315&req=doc10 См. там же.11 См. об этом подробнее: Савченко А. В. Политический аспект провала стратегии развитияДальнего Востока в 1987—1991 гг. (на примере Приморского и Хабаровского краев) // Вестник ДВОРАН. 2009. № 5.12 См. там же.99БЕГ НА МЕСТЕНехватка средств — это скорее следствие иных факторов, чем сама при-чина провала. Недостающие средства можно было попытаться найти путемкорректировки целей и региональных приоритетов. Если и это не решалопроблему, то СССР во второй половине 1980-х годов находился отнюдь нев изоляции, и ему были доступны иностранные займы, которыми он и безтого активно пользовался.Если программа и не могла быть реализована, то лишь из-за отсутствияконсолидации различных уровней управления, способствуя скорее обос-трению, чем сглаживанию противоречий. На дефицит ресурсов и роствзаимных претензий между центром и регионами высшее политическоеруководство ответило попыткой снять с себя ответственность за их пере-распределение. Серия политических и экономических реформ 1988—1989годов, включавших экономическую децентрализацию, создание элементоврыночной экономики, выборность советских органов власти, расширениесвободы слова и информации, помимо демократизации преследовала ичисто прозаические цели — например переложить публичную ответствен-ность за провалы в работе на нижестоящие, и прежде всего на региональ-ный, уровни управления. Конечно, подоплека этих реформ имела общена-циональное, а не дальневосточное происхождение. Но на примере ДальнегоВостока мы видим действие не политических, не национал-этнических,а сугубо административно-экономических причин системной дезинтегра-ции государства в 1988—1991 годах.Экономические реформы сняли ответственность с центра за обеспече-ние регионов всеми необходимыми ресурсами, но вместе с тем и лишилиего способности определять приоритеты региональной политики. Болеетого, эти реформы, на фоне общего ослабления государства, привели к фор-мированию многочисленных «серых» зон в экономике, в которых государ-ственные ресурсы превращались в частные. Это свело на нет возможностигосударства влиять на предприятия, направляя их деятельность на реализа-цию программных установок.Свою роль в провале программы сыграла и политическая либерализация.Одним из ее следствий было то, что противоречия между центральным ирегиональным уровнями власти, нараставшие до той поры скрытно, вы-плеснулись на поверхность. Общее падение авторитета власти усиливалосомнение и в адекватности региональной политики государства. Помимонехватки средств исчезла и сама цель, под которую их можно было бы при-влечь. Ориентиры и конкретные задания программы стали дискуссион-ными, и необходимость их достижения перестала быть очевидной. Средиученых и управленцев стремительно утверждалось мнение, что программасоздана в лучших традициях «застойного» времени и ее выполнение толькоусугубит проблемы региона13.Весной 1991 года, во время посещения М. С. Горбачевым Хабаровска,и центральное, и региональное руководство фактически признали, что не-долгая история этой программы завершена14. К этому остается добавить,что за период реализации программы средний темп прироста промыш-13 См. Глухов С. Что там, за горизонтом? Так нужен ли стране Дальний Восток? Хабаровск: Хабар.кн. изд-во, 1990. С. 6.14 См. ГАХК. Ф. 35. Оп. 117. Д. 516. Л. 7—8, 24.100АНАТОЛИЙ САВЧЕНКОленного производства в регионе составил 3 процента, что было даже мень-ше наихудшей за предшествующие пятнадцать лет пятилетки 1981—1985годов15.Говоря о судьбе этой программы, нельзя не коснуться одного судьбонос-ного для Дальнего Востока вопроса, который актуален и сегодня. Да, у го-сударства не хватило сил на развитие этого региона. Но, может быть, былаупущена альтернативная возможность, открывавшаяся с экономическимии политическими реформами? Речь идет о том, можно ли было поставитьрегион на путь саморазвития, за счет энергии его жителей, властей и хозяй-ствующих субъектов. Ответ на этот вопрос частично дает вторая программаразвития.1996 годПрезидентская программа «Экономическое и социальное развитиеДальнего Востока и Забайкалья на 1996—2005 гг.»Процесс принятия подчинялся той же логике, что и в предыдущем слу-чае, а политический мотив здесь доминировал в еще большей степени. Не-смотря на то, что президент уже в 1992 году признал необходимость новойпрограммы, утверждена она была лишь четыре года спустя, став политиче-ской уступкой Б. Н. Ельцина дальневосточным губернаторам накануне пре-зидентских выборов.В отличие от программы 1987 года, в новом документе мы не найдемамбиций сделать исторический рывок в развитии Дальнего Востока. Зада-ча его превращения в высокоразвитый народнохозяйственный комплексотошла далеко на задний план. На первое место вышло стремление стаби-лизировать экономику на основе разработки и экспорта природных ресур-сов. Председатель Совета по размещению производительных сил и эконо-мическому сотрудничеству Минэкономики России академик А. Г. Гранбергпредставлял новую дальневосточную программу как «экстраординарныйинструмент государственного регулирования социально-экономическихпреобразований в регионе» и средство «обеспечения экономической це-лостности и безопасности России»16.На реализацию запланированных мероприятий, рассчитанных до 2005года, требовался 371 триллион рублей (в ценах 1995 года), что представля-лось малореальным. Но в раскладе по годам начиная с 1997 года выходилоне так уж и много — 41 триллион рублей, или около 8 миллиардов долларов17в среднем в год (в реальности в общей сложности было вложено 14,4 мил-лиарда долларов в период 1996—2001 годов)18. Любопытен тот факт, чтообъем дополнительных средств в итоговой сумме достиг 114 триллионоврублей, тогда как оставшиеся 257 триллионов рублей (69 процентов) со-ставили затраты на реализацию раннее принятых федеральных программ15 См. Минакир А. П. Экономика регионов. Дальний Восток. М.: Экономика, 2006. С. 195.16 Федеральная целевая программа экономического и социального развития Дальнего Востока иЗабайкалья на 1996—2005 годы. Хабаровск, 1996. С. 9.17 См. там же. С. 5.18 См. Стенографический отчет о совещании по проблемам социально-экономического развитияДальневосточного федерального округа. 23 августа 2002 года.101БЕГ НА МЕСТЕна территории Дальнего Востока и Забайкалья. Губернаторы «упаковали»в этот проект многие решения, которые давно были приняты, но не испол-нялись — главным образом по поводу тарифов, урегулирования неплатежей,юридического упорядочения отношений межу центром и регионами и др.Как и в прежние времена, программа была заряжена инерцией ранее накоп-ленных проблем дальневосточной политики. В очередной раз она являласьрезультатом не совместного поиска решений региональных проблем, ноудовлетворением запросов нижестоящих уровней власти.Предполагалось, что в итоге исполнения программы темпы роста ва-лового регионального продукта (ВРП) Дальнего Востока будут опережатьобщероссийские19. Сложно сказать, насколько сами лоббисты этого доку-мента верили в возможность создать «оазис» промышленного роста на бо-лее чем 40 процентах территории России в условиях общей деградацииэкономики страны (в реальности ВРП с 1996-го по 2002 год сократился на12,3 процента)20. Во всяком случае, главные вдохновители и разработчикипрограммы 1996 года — губернатор Хабаровского края В. И. Ишаев и ака-демик П. А. Минакир — уже через два года после ее принятия признавали,что она «не смогла реально изменить ситуацию, хотя и стала важным шагомв осмыслении реальных проблем региона», и более того, она «устарела ужев момент ее подписания»21 . Впрочем, истоки неудачи видятся в другом.Во-первых, у страны не было средств даже на важнейшие социальные рас-ходы. Через год после принятия программы ее федеральное финансирова-ние составило около 2—3 процентов от запланированного уровня. В ответна соответствующие претензии регионов советник президента Н. Г. Малы-шев сослался на состояние государственного бюджета, который «не будетв состоянии в ближайшие годы покрывать все те расходы, которые необ-ходимы для выполнения данной программы»22. Во-вторых, дефицит ресур-сов если не порождал, то многократно усиливал конфронтационные отно-шения между различными уровнями (по оси Москва — регионы) и ветвямивласти, которые лишали государство способности как концентрироватьусилия на определенных территориях, так и обеспечивать благоприятныеи стабильные «правила игры» для потенциальных инвесторов в Дальневос-точный регион.И наконец, в-третьих, нам ничего не остается кроме как признать, чтороссийское государство в 1990-е годы фактически утратило реальный кон-троль над своей экономической, а значит — и региональной политикой. Этопредельно ясно выразил заместитель председателя правительства В. В. Ка-данников как раз в день утверждения программы, 23 апреля 1996 года, насовещании по проблемам Дальнего Востока. В ответ на реплику В. И. Ишаевапо поводу того, что «борьба с инфляцией стала самоцелью (звучит на удив-ление современно! — А. С.)», прозвучал железный аргумент: «Если только мы19 См. Федеральная целевая программа экономического и социального развития Дальнего Восто-ка и Забайкалья на 1996—2005 годы. 1996. С. 40—41.20 См. Стенографический отчет о совещании по проблемам социально-экономического развитияДальневосточного федерального округа. 23 августа 2002 года.21 Ишаев В. И., Минакир П. А. Дальний Восток России: реальности и возможности экономиче-ского развития. Хабаровск: ДВО РАН, 1998. С. 3, 133.22 Государственный архив Приморского края (далее — ГАПК). Ф. Р-1694. Оп. 1. Д. 625. Л. 162, 170.102АНАТОЛИЙ САВЧЕНКОинфляцию отпустим, немедленно государственные и казначейские обя-зательства будут предъявлены к оплате. Потому что они сегодня держатсяза счет высокой доходности… А дальше нам немедленно откажут в кредитепо линии Международного валютного фонда, и дальше откажет в кредитахМировой банк развития. Вот, какая цена этого вопроса»23. Задачи стабили-зации экономики, можно сказать, прямо противостояли задачам террито-риального развития.Был ли в этой ситуации выход? Разные уровни власти видели его по-раз-ному. Если губернаторы ориентировались на средства федерального бюд-жета, то представители центра рассматривали программу как инструментдля привлечения внебюджетных источников финансирования. ДальнийВосток, казалось бы, во все времена имел достаточный потенциал для того,чтобы привлечь капитал, залогом чему являлись богатство ресурсов и гео-графическое положение. Однако в 1990-е годы регион оказался в ловуш-ке невыгодных структурных условий: дальневосточным инвестиционнымпроектам свойственна долгая окупаемость в силу ограниченности внут-рирегионального рынка, огромных расстояний и слабо развитой инфра-структуры.Развивать здесь промышленное производство было невыгодно ни рос-сийским, ни иностранным бизнесменам: покупательный спрос в Россииконцентрировался в европейской части страны, а для проникновения наазиатский рынок гораздо выгоднее было разместить производство в сосед-нем Китае. К этому добавилось доминирование краткосрочных стратегийв поведении местного бизнеса, бывших, надо признать, наиболее рацио-нальными в условиях политической неопределенности и институциональ-но-правового хаоса в стране.Нельзя сказать, что регион никак не использовал свои естественные пре-имущества — если не для экономического развития, то хотя бы для выжива-ния. Но проблема заключалась в том, что те направления бизнеса, которыеразвивались здесь, были связаны либо с экспортом минимально перерабо-танных ресурсов, либо с проникновением иностранных товаров на внут-ренний рынок России. Хотя на экспорте ресурсов живет вся страна, на Даль-нем Востоке этот вид деятельности слабо контролировался государством,о чем упрямо свидетельствует разница между российскими и иностран-ными таможенными данными24. Что касается импорта, то наиболее яркийпример — ввоз подержанных японских автомобилей. Став одним из наибо-лее активных направлений развития частного бизнеса в регионе (в 1990-егоды в Россию ввозилось порядка 150 тысяч подержанных японских машинв год, рекорд был поставлен в 2008-м — 518 тысяч)25, эта деятельность до-вольно быстро пришла в противоречие с интересами государства, предпри-нявшего усилия для защиты своей автомобильной промышленности. Идеязапретить эксплуатацию автомобилей с правым рулем витала в правитель-23 ГАХК. Ф. Р-2061. Оп. 1. Д. 362. Л. 36.24 Детальный анализ данной проблемы на примере приграничного сотрудничества России и КНРпроведен в статье: Иванов С. А. Влияние государства на российско-китайские торгово-экономиче-ские взаимодействия // Россия и АТР. 2013. № 4.25 См. Кавао Мотои. Дальневосточный рынок японских подержанных автомобилей: что ждет его,когда миновала золотая пора? — www.nippon.com/ru/currents/d10011/103БЕГ НА МЕСТЕстве на протяжении всех 1990-х годов, но так и не была реализована. Зато втечение 2000-х годов методично повышались ввозные пошлины. Здесь мызабежали немного вперед, но сам пример вызывающе наглядный: крупней-шие японские автомобильные компании «Тойота» и «Ниcсан» разместилисвои производства в России, но в той части страны, где сконцентрированпокупательский спрос.При этом, чтобы создать благоприятные условия для размещения авто-сборочных производств в стране, понадобились ограничительные меры наввоз подержанных машин, что непосредственно коснулось многих дальне-восточников. В общем, когда мы представляем себе необозримые перспек-тивы, которые несет для России сотрудничество с Азиатско-Тихоокеанскимрегионом, мы нередко забываем, что, во-первых, нет особых основанийрассчитывать, что именно восточные территории станут главными получа-телями выгод отэтого процесса,а во-вторых, чтоинтересы собст-венно ДальнегоВостока в этомпроцессе совпа-дают с интереса-ми всей страны.Как бы то нибыло, один изитогов реализа-ции программы1996 года, и, по-жалуй, главныйдля Дальнего Вос-тока, — это рас-ставание с иллю-зиями по поводутого, что геогра-фическое поло-жение и природ-ные богатства, соединенные с предпринимательской инициативой, сами посебе смогут решить накопившиеся здесь проблемы. Опыт учит обратному:развитие этой части страны требует долгосрочных усилий дееспособногогосударства.Программа 1996 года неоднократно продлевалась и изменялась, (в 2005-мона даже лишилась статуса «президентской»), обрастала подпрограммами,поэтому четкую границу ее завершения обозначить вряд ли возможно. Номы попытаемся выделить последовательность шагов на пути к современнойситуации.Первый шаг — это совещание по проблемам развития Дальнего Востокаво Владивостоке в 2002 году. В ходе его президент В. В. Путин обозначилцели дальневосточной политики Москвы: добиться финансовой самообес-печенности этой территории на основе интеграции в общероссийскоеи мировое социально-экономическое пространство. Именно во Влади-Один из главных итогов реали-зации программы 1996 года дляДальнего Востока — это расстава-ние с иллюзиями по поводу того,что географическое положениеи природные богатства, соеди-ненные с предприниматель-ской инициативой, сами по себесмогут решить накопившиесяпроблемы. Опыт учит обратно-му: развитие этой части странытребует долгосрочных усилийдееспособного государства.104АНАТОЛИЙ САВЧЕНКОвостоке были намечены основные меры по развитию региона: модерниза-ция транспортной и энергетической инфраструктур, достижение энерге-тической независимости за счет строительства новых дорог, нефтяных игазовых трубопроводов, удвоение ВРП к 2010 году. Совещание имело ско-рее символическое значение, как признание общегосударственной важно-сти Дальнего Востока. Изначально качественного перелома не произошло.Да, центр стал гораздо лучше, чем в 1990-е годы, выполнять свои финансо-вые обязательства, но доля федерального бюджета в реализации програм-мы выражалась ничтожными цифрами, оставаясь в районе 3—4 процентовот суммы необходимых вложений. В 2003 году, например, она равнялась681 миллиону рублей, в 2005-м — 937. Для сравнения: эта сумма была близ-ка, а в иные годы и уступала, федеральному финансированию программыразвития одной лишь Калининградской области.При этом на Дальнем Востоке осуществлялись инвестиционные вложе-ния в рамках других федеральных целевых и корпоративных программ.Например, в 2002 году РАО «ЕЭС России» направило на Дальний Восток62 процента всех инвестиций. Всего же за указанный год на объекты топлив-но-энергетического комплекса Дальнего Востока пришлось 57 процентовот всех федеральных вложений в эту сферу. Подобный расклад наблюдалсяи по ряду других инфраструктурных проектов26. В общем нет достаточныхоснований считать, что регион в первой половине 2000-х годов был забытгосударством; просто вложения в эту территорию носили явно отраслевой,а не территориальный характер.Ярко выраженный дальневосточный акцент государственная региональ-ная политика приобрела с 2006 года, когда был сделан второй шаг. В де-кабре этого года проблемы Дальнего Востока рассматривались на Советебезопасности. Ситуация здесь была признана угрожающей национальнойбезопасности27. Этот вывод является лучшей оценкой самим государствомкак эффективности исполнения программы 1996 года, так и достиженияцелей, поставленных президентом во Владивостоке в 2002-м. Такое положе-ние дел В. В. Путин объяснял отсутствием «системного, комплексного взгля-да на стратегическое планирование развития территорий».С этого времени кардинально меняются принципы реализации даль-невосточных программ. Возрастает не только сумма вложений (напри-мер, в 2008 году — это 93,5 миллиарда рублей, в 2010-м — 325,5 миллиарда,в 2011-м — 378,3 миллиарда рублей). Принципиально меняется расклад сил.Теперь до 80—90 процентов инвестиций проходится на две статьи — сред-ства федерального бюджета и внебюджетные источники28. В какой пропор-ции? И какова была доля этих инвестиций до того момента? Кто осуществлялосновную часть инвестиций? В последнем случае это, как правило, круп-нейшие сырьевые корпорации, подконтрольные государству: «Газ пром»,«Роснефть», «Транснефть».26 См. Стенографический отчет о совещании по проблемам социально-экономического развитияДальневосточного федерального округа. Владивосток. 23 августа 2002 года.27 См. Заявления по важнейшим вопросам. Вступительное слово на заседании Совета Безопасно-сти 20 декабря 2006 года. — http://archive.kremlin.ru/appears/2006/12/20/1548_type63374type63378type82634_115648.shtml28 См. официальный сайт Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия Даль-ний Восток и Забайкалье. — www.assoc.fareast.ru/fe.nsf/pages/realizac.htm105БЕГ НА МЕСТЕТакой перелом связан отнюдь не с внезапным осознанием важности Даль-него Востока. 2006 год стал знаковым по многим причинам. Прежде всего,государство осознало, что у него появились деньги. Именно в этом году за-вершились две дорогостоящие программы социально-экономиче ского раз-вития республик Татарстан и Башкортостан, которые фактически являлисьплатой за их вхождение в правовое пространство России. Кроме того, наэтот же год приходится и досрочная выплата внешнего долга Парижскомуклубу в размере 22,5 миллиарда долларов. А также у государства появилисьдополнительные инструменты финансирования проектов — подконтроль-ные сырьевые корпорации-гиганты.На фоне усиления финансовой мощи страны региональная конкурен-ция за централизованные ресурсы если не снизилась, то была максималь-но зарегулирована политическими реформами. Превратив губернаторовиз самостоятельных политиков в назначенцев Кремля, центр администра-тивно окреп настолько, что смог выбирать территориальные приорите-ты — отдавая предпочтение одним регионам и отказывая другим. И глав-ное, теперь это предпочтение отдавалось не по узкополитическим, а постратегическим соображениям. Иными словами, государство обреталодееспособность и финансовую обеспеченность (те качества, которых онобыло лишено в 1990-е годы), и это сразу же сказалось на дальневосточнойполитике. Мы не можем сказать, что до 2006 года у государства не былотерриториальных приоритетов; просто это были другие приоритеты —отражающие задачи сохранения политической стабильности, а не терри-ториального развития.Параллельно с ростом экономических и административных возможно-стей государства дальневосточная политика наполнялась все новыми мас-штабными проектами: подготовка города Владивостока к саммиту АТЭС2012 года, создание Дальневосточного федерального университета, модер-низация Байкало-Амурской магистрали, строительство космодрома «Вос-точный» и судостроительного комплекса в городе Большой Камень. Болеетого, центр в 2012 году пошел на то, чего не допускал никогда ранее, — со-здание в структуре правительства специального органа, консолидированнопредставляющего интересы региона — Министерства по развитию Дальне-го Востока.2013 годС такими итогами мы подошли к 2013 году, когда была утверждена, а за-тем, по существу, тихо списана со счетов Государственная программа Рос-сийской Федерации «Социально-экономическое развитие Дальнего Вос-тока и Байкальского региона», отправлен в отставку министр по развитиюДальнего Востока, а затем прозвучали слова председателя правительства,процитированные в начале настоящей статьи.В чем же собственно заключалась проблема программы 2013 года? Мно-гое встанет на свои места, если учесть весь тот исторический опыт, о ко-тором говорилось выше. Трудно не заметить, что за двадцать шесть летдальневосточная политика описала круговую траекторию, поставив госу-дарственное руководство перед комплексом тех же проблем, что и в дале-ком 1987 году.106АНАТОЛИЙ САВЧЕНКОКак и тогда, в стране усиливается риторика модернизации, роста эффек-тивности и ускорения экономического развития29. Как и тогда, программепредшествовал период массированных государственных вложений в Даль-ний Восток. Как и тогда, это не принесло желаемого эффекта. С 2002-го по2012 год государственные инвестиции в Дальний Восток увеличились в13,3 раза30; при этом задача удвоить ВРП к 2010 году, поставленная прези-дентом в 2002 году, осталась невыполненной — общий рост составил лишь68 процентов31. В 2013 году, когда настало время подводить итоги ФЦП поразвитию Дальнего Востока и Забайкалья, выяснилось, что за пять лет пол-ностью реализовано лишь 37 процентов предусмотренных мероприятий32.Дальше — больше: Министерство по развитию Дальнего Востока во шлов правительство с проектом государственной программы до 2025 года,предполагающей гигантское финансирование из федерального бюджета —3,8 триллиона рублей. И программа была одобрена, несмотря на то, что этацифра в разы превосходит все прочие государственные программы терри-ториального развития вместе взятые и в 14 раз превышает долгосрочныерасчетные возможности бюджета.Как и двадцать шесть лет назад, авторы программы попытались охватитьвсе сферы регионального развития и в течение следующих двенадцати летпереломить основные негативные тенденции, совместив во многом несо-вместимые задачи: обеспечить благоприятный инвестиционный климат,опережающий рост экономики и доходов населения, снижение транспорт-ных и энергетических тарифов, преодоление структурных диспропорций вэкономике, добиться роста населения33. Никого не смутило поразительноесовпадения целей новой программы с документом образца 1987 года.Новая Программа — это не что иное, как попытка сохранить комфорт-ные условия государственного патронажа, которые пришлись на периоднефтяного изобилия второй половины 2000-х годов. Только теперь вме сториторики спасения Дальнего Востока на первый план выходит «реализацияпотенциала». Однако (и здесь вновь велик соблазн провести параллель с кон-цом 1980-х годов) ситуация в стране уже иная: рост экономики замедлился,а нефтяные доходы поглощаются возросшими социальными обязательства-ми. Реализовывать программу предстояло в условиях жесткой конкуренциицелей, так как она стала одной из 42 прочих государственных программ.Контуры основных противоречий проявились уже при самом обсужде-нии программы в правительстве по линиям: центр — регионы, Министер-ство по развитию Дальнего Востока — Министерство финансов34. Добавим29 Из последних примеров — см. выступление В. В. Путина на форуме «Россия зовет!». — www.kremlin.ru/news/1935130 См. http://expert.ru/expert/2012/27/mertvyij-vostok/31 См. Синтез научно-технических и экономических прогнозов: Тихоокеанская Россия — 2050 /под. ред. П. А. Минакира, В. И. Сергиенко. Владивосток: Дальнаука, 2011. С. 119.32 См. официальный сайт Министерства по развитию Дальнего Востока. — http://minvostokrazvitia.ru/press-center/news_minvostok/?ELEMENT_ID=86133 См. Государственная программа «Социально-экономическое развитие дальнего Востока и Бай-кальского региона» на период до 2025 года. — http://base.garant.ru/70351168/34 См. Заседание правительства (2013 год, № 9): стенограмма. — http://government.ru/meetings/898/stenogram107БЕГ НА МЕСТЕсюда разворачивающийся процесс возвращения к выборности губернато-ров, которые смогут более открыто предъявлять претензии к Москве, и мыувидим, какой конфликтный потенциал несла в себе эта программа. Вспо-миная позднесоветский опыт, трудно не признать, что на этот раз от нееотказались вовремя.ЗаключениеКакие выводы можно сделать из анализа истории программного разви-тия региона? Что дает исторический опыт для выработки реалистичной ли-нии действий?Во-первых, понимание фундаментальности задачи развития гигантско-го малоосвоенного региона. Дальний Восток — это, с одной стороны, пери-ферийная территория, застрявшая на этапе освоения (со всеми вытекаю-щими последствиями: необустроенностью, незначительным нестабильнымнаселением, низким мультипликативным эффектом от инвестиций, гро-мадными необжитыми пространствами, в которых теряются даже значи-тельные государственные вложения). С другой же стороны, эта территория,благодаря своему геополитическому положению, наделена несоразмернобольшим символическим капиталом и имеет огромное геополитическоезначение. В силу этого региональная элита имманентно стремится выигратьв конкуренции с иными регионами и преодолеть свою периферийность,получив особый статус в региональной политике центра. По этой причинедальневосточные программы почти никогда не выступали соб ственно «по-литикой Москвы», но большей частью являлись уступкой центра претензи-ям региональных элит.Во-вторых, из опыта программного развития региона видно, что даль-невосточные проблемы неотделимы от широкого общенациональногоконтекста. В каждый из рассматриваемых нами периодов достижениепрограммных целей было невозможным без решения проблем, многие изкоторых носили «внешний» характер, являясь следствием системных сбо-ев в функционировании государства в целом. В конце 1980-х годов такойпроблемой была низкая производительность труда; во второй половине1990-х — неблагоприятный инвестиционный климат и недееспособноегосударство; в 2013-м — обе эти составляющих, за исключением недееспо-собности государства, оказались одинаково актуальны. В таких условияхдальневосточная программа всякий раз оказывалась заведомо большей, чемпросто «дальневосточная», и выходила далеко за рамки задач регионально-го развития. Возможности и перспективы ее реализации до сих пор былирезко ограничены этими системными проблемами, и вместе с тем по меререшения общегосударственных задач будет улучшаться ситуация и на Даль-нем Востоке.В-третьих, проблема Дальнего Востока — долговременна и более струк-турна, чем конъюнктурна. Она вряд ли может быть решена с помощьюкакой бы то ни было программы — в некий отведенный период времени,путем сверхнапряжения ресурсов. Шансы на успех в дальневосточной по-литике состоят прежде всего в преодолении инерции гигантских проектови отказе от стереотипов, в ориентации на возможное, а не на желаемое. По-шаговая стратегия, свободная от необоснованных амбиций, но нацелен-108АНАТОЛИЙ САВЧЕНКОная на то, чтобы каждый шаг расширял пространство возможного, — вотта формула развития Дальнего Востока, которая выводится из анализа егоновейшей истории.Среди первых шагов на пути наращивания возможностей можно предло-жить следующие:1. Инвентаризация возможностей и ресурсов. Под этим понимается вни-мательный анализ тех позитивных процессов, которые уже происходят врегионе, когда предприниматели в наличных условиях и при всех издер-жках сумели найти эффективные модели развития. Здесь в самых разныхсекторах экономики уже существуют признанные региональные лидеры,чей опыт надо изучать и по возможности тиражировать, а добившимся ус-пеха помочь стать еще сильнее.2. Максимальное использование ресурса упорядочения. Наведение элемен-тарного порядка и рационализация (например: в сфере отведения землидля строительства или сельского хозяйства, в оптимизации территориаль-ной структуры населения — регион остро нуждается в добротной програм-ме переквалификации и внтурирегионального переселения ближе к южнойчасти и крупным городам) сами по себе способны высвободить и направитьна экономическое развитие колоссальные ресурсы.3. Работа над кардинальным улучшением имиджа региона, которуюможно синхронизировать с программой по развитию туризма, культурныхи гуманитарных проектов. Здесь должно быть лучшее в стране востокове-дение и бизнес-школы, нацеленные на Азиатско-Тихоокеанский регион,сформированы институты поддержки и сопровождения деловых контак-тов российского и азиатского бизненса. Дальний Восток может и долженпозиционироваться как регион возможностей для сильных людей, а не какупадочная территория, где людям надо доплачивать — лишь бы они отсюдане уезжали.4. Максимальное использование такого ресурса, как внимание центра —но не для продвижения маниловщины, навеянной мифопоэтической гео-политикой, а для поддержки конкретных проектов развития, увеличиваю-щих возможности для дальнейшего движения вперед.комментарии - 23
Yo, good loikon out! Gonna make it work now. You Sir/Madam are the enemy of confusion <a href="http://yznlzq.com">evreewhrey!</a> This is just the perceft answer for all forum members http://bzdtskcp.com [url=http://zoesppq.com]zoesppq[/url] [link=http://njxoaio.com]njxoaio[/link] wh0cd791801 [url=http://fluoxetineonline.review/]fluoxetine[/url] [url=http://buydoxycycline-9.top/]buying doxycycline online[/url] [url=http://kamagra.lol/]kamagra[/url] [url=http://sildenafilcitrate.click/]sildenafil citrate[/url] [url=http://medrolpack.review/]medrol medicine[/url] [url=http://buywellbutrin20.top/]wellbutrin for sale[/url] 0wgwgikkucjp3xl1ts bgn43dyj39s9le1ygq tyk40zeyutz1js8ubn 2eqwn22skl8c5o9clu cialis pssd canadian pharmacy no prescription discount pharmaceuticals canadian online pharmacies prescription drugs discount drugs online pharmacy canada pharmacies prescription drugs canada pharmacies without script https://web-director.eu <a href="https://cialiswithdapoxetine.com/#">cialis alternative</a> cialis pills https://cialiswithdapoxetine.com/ cialis 20 mg cialis with dapoxetine review <a href=" https://tadalafilusi.com/# ">generic tadalafil 20mg india</a> Мой комментарий
|
Подписка
|
Умный, взвешенный и своевременный анализ ситуации.
Спасибо Анатолий
С Уважением