Экономико-правовая реальность проектного капитализма    0   696  | Социальная база большевиков в 1917 году    0   398  | Новейшая историография о В. И. Ленине    0   365 

Бег на месте

 

24 октября 2013 года в Комсомольске-на-Амуре Председатель

Правительства России Дмитрий Медведев открыто признал

то, что в общем-то никогда не являлось секретом для всех, кто

имеет какое-либо отношение к Дальнему Востоку: дальневосточная поли-

тика государства не приносит ожидаемого эффекта, не решает задач раз-

вития этой территории1. Достаточно сказать, что в 2002 году доля Дальнего

Востока в доходах консолидированного бюджета составила 4,3 процента,

а одиннадцать лет спустя вновь явилась на свет цифра в 4,5 процента —

но уже как желанная перспектива к 2025 году, которая может быть достиг-

нута при условии бюджетного финансирования в размере 3,8 триллиона

рублей2.

При этом дальневосточная политика в последние десять лет вовсе не яв-

лялась набором парадных деклараций и пустых обещаний; напротив, она

была наполнена беспрецедентным в новейшей истории вниманием Москвы

к этому региону, подкрепленным мега-проектами и финансовыми вложе-

ниями. Более того, если мы расширим временной горизонт, то увидим, что

Дальний Восток традиционно является объектом приложения особых уси-

лий государства. И хотя усилия эти проявлялись «время от времени», а по-

литика Москвы часто была непоследовательной, сама эта традиционность

дает веский повод для размышлений: то ли проблемы региона неразреши-

мы, то ли государство отличается здесь неспособностью ставить верные

САВЧЕНКО Анатолий Евгеньевич — научный сотрудник, помощник директора Института истории,

археологии и этнографии народов Дальнего Востока ДВО РАН, кандидат исторических наук.

Статья подготовлена при поддержке Российского гуманитарного фонда (проект № 13-01-00199).

Ключевые слова: Дальний Восток, Россия, государственная программа, инвестиции, государ-

ственные корпорации, Правительство РФ, экономическое развитие, депопуляция, промышленность,

сырьевые ресурсы.

1 См. Заседание Правительственной комиссии по вопросам социально-экономического развития

Дальнего Востока. 24 октября 2013 года. — http://government.ru/news/7718

2 См. Стенографический отчет о совещании по проблемам социально-экономического раз-

вития Дальневосточного федерального округа. 23 августа 2002 года. — http://archive.kremlin.ru/

appears/2002/08/23/1620_type63378type63381_29304.shtml; Государственная программа «Социаль-

но-экономическое развитие дальнего Востока и Байкальского региона» на период до 2025 года. Раз-

дел II.3. — http://base.garant.ru/70351168/

96

АНАТОЛИЙ САВЧЕНКО

цели и выбирать адекватный способ их достижения3. Внести ясность в эту

дилемму мы попытаемся с помощью анализа государственных программ

развития Дальнего Востока — мотивов их принятия и условий реализации.

Всего таких специальных региональных программ было три: первая была

принята в 1987-м, а последняя — в 2013 году.

В современном официальном понимании государственная програм-

ма — это «документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные на-

правления и инструменты государственной политики, направленные на

достижение целей и реализацию приоритетов, установленных Концепцией

долгосрочного социально-экономического развития Российской Федера-

ции на период до 2020 года, либо обеспечивающий реализацию в установ-

ленные сроки крупномасштабных мероприятий общенационального или

международного значения»4. То есть программа — это попытка преодолеть

рутину, сделать государственное управление более стратегиче ским, не дав

ему утонуть в потоке сиюминутных проблем и оперативных задач.

Такое понимание смысла программного развития вполне соотносится

с тем подходом, который возобладал в дальневосточной политике в сере-

дине 1980-х годов. В начале перестройки страна жила в атмосфере, сфор-

мированной риторикой «наведения порядка», «ускорения» социально-

экономического развития, роста эффективности. Дальний Восток, с его

общепризнанным высоким ресурсным потенциалом и традиционной пре-

тензией на особый статус в региональной политике Москвы, оказался в рус-

ле общей тенденции рационализации государственного управления ранне-

го горбачевского периода.

1987 год

«Долговременная государственная программа комплексного развития

производительных сил Дальневосточного экономического района,

Бурятской АССР и Читинской области на период до 2000 года»

Основные цели, заложенные в этом документе, состояли в следующем:

1. Обеспечить опережающее развитие Восточных районов на основе

роста эффективности созданного промышленного потенциала.

2. Достичь превышающего средний по стране уровня социального раз-

вития.

3. В максимально возможной степени освоить природные ресурсы реги-

она (прежде всего в зоне БАМ), развить глубокую их переработку, а также

достичь полного удовлетворения собственных энергетических потребно-

стей.

4. Провести модернизацию машиностроительного комплекса, обеспе-

чив рост объема машиностроительной продукции в 3,9 раза.

3 О циклах и традициях дальневосточной политики см. подробнее: Ларин В. Л. Внешняя угроза

как движущая сила освоения и развития Тихоокеанской России. — http://carnegie.ru/2013/05/30/вне-

шняя-угроза-как-движущая-сила-освоения-и-развития-тихоокеанской-россии/gaz8; Минакир П. А.

О концепции долгосрочного развития экономики макрорегиона: Дальний Восток // Простран-

ственная экономика. 2012. № 1; Савченко А. Е. Циклы дальневосточной политики Центра: к поиску

порождающих факторов // Таможенная политика России на Дальнем Востоке. 2012. № 3.

4 См. www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/strategicPlanning/GovPrograms/index

97

БЕГ НА МЕСТЕ

5. Максимально задействовать потенциал экспорта в страны Азиатско-

Тихоокеанского региона, увеличив экспорт к 2000 году в 3,2 раза.

За пятнадцать лет на Дальнем Востоке планировалось создать экономи-

ческий потенциал примерно равный тому, что был накоплен здесь за все

годы Советской власти, а общий экономический рост должен был составить

250 процентов5.

Если бы программные цели были достигнуты, то за четырнадцать лет на

Дальнем Востоке были бы решены ключевые проблемы, которые как мини-

мум с 1950-х годов осложняли развитие региона.

Рассматривая эти «наполеоновские» планы, важно помнить, что програм-

ма 1987 года вовсе не была началом активной дальневосточной политики:

она предусматривала сохранение тенденции более чем двадцатилетнего

периода масштабных инвестиций в регион. В 1970—1980-х годах централи-

зованные вложения в развитие Дальнего Востока вышли на уровень 1930-х,

то есть времен форсированной индустриализации, и составляли 5 процен-

тов от общего объема по СССР, направляясь преимущественно в оборонный

и добывающий сектора6.

Регион не был обделен и мега-проектами: с 1970 года в районе города

Находка строился один их крупнейших портов в стране — «Восточный»,

с 1974-го активно строилась Байкало-Амурская магистраль — самый доро-

гой инфраструктурный проект, предпринятый советским государством на

востоке страны7. При этом, несмотря на такое внимание к Дальнему Восто-

ку, с 1965 года здесь не был выполнен ни один пятилетний план.

Зачем же понадобилась еще и специальная программа развития? Здесь

мы подходим к самому важному, на наш взгляд, политическому аспекту ее

принятия, который во многом способствует пониманию последующих не-

удач. На фоне двадцатилетних инвестиций в Дальний Восток и хрониче-

ского невыполнения государственных планов по развитию данной терри-

тории программа 1987 года видится неким политическим компромиссом

между разными уровнями власти, попыткой вырваться из замкнутого круга

противоречий.

Замедление темпов развития не было специфической дальневосточной

проблемой: не случайно и сама политика «ускорения», составной частью ко-

торой была программа, имела общенациональный характер. Тем временем

поиск путей форсированного развития был неизбежно связан с ответом на

вопросы: за счет каких групп и какого звена управления оно будет органи-

зовано? кто возьмет на себя ответственность за провалы в работе, а кто по-

жнет плоды и получит политические и экономические дивиденды?

Тот факт, что программа 1987 года являлась не чем иным, как удовлетворе-

нием обращений первых секретарей Дальнего Востока (коллективное пись-

мо за их подписью было направлено М. С. Горбачеву практиче ски сразу же

после того, как он возглавил страну8), свидетельствует о цене, которую запро-

5 См. Минакир А. П. Экономика регионов. Дальний Восток. М.: Экономика, 2006. С. 193.

6 См. там же. С. 156.

7 См. Абрамова Н. В. «Чуда» не произошло. Итоги экономического развития Дальнего Востока

России (1965—1985 гг.): оценка зарубежных авторов // Россия и АТР. Владивосток, 1997. № 1.

8 См. Государственный архив Хабаровского края (далее — ГАХК). Ф. 35. Оп. 112. Д. 175. Л. 46.

98

АНАТОЛИЙ САВЧЕНКО

сили на региональном уровне власти за поддержку нового лидера. В Москве

же, на раннем этапе перестройки, эту цену решили заплатить — прежде все-

го потому, что это открывало возможность начать дальневосточную поли-

тику как бы с чистого листа, снимая ответственность за провалы предшест-

вующих планов развития Дальнего Востока не только с регионов, но также

и с ЦК, Совета Министров, центральных министерств и ведомств. Учитывая,

что дальневосточная программа была одной из многих региональных и от-

раслевых программ развития, принятых в тот период, понятно, что стрем-

ление высшего политического руководства консолидировать различные

уровни власти, пытаясь не выпустить наружу накопившиеся противоречия,

в итоге привело к новому витку роста государственных инвестиций.

Тем временем уже в самом постановлении ЦК КПСС и Совета Минист-

ров СССР об утверждении программы просматривались контуры будущих

политических расколов. В документе назывались беспрецедентные цифры

государственных вложений в регион, но упор делался на уже созданный

здесь экономический и научно-технический потенциал, который до того

времени использовался недостаточно9. Освоение 200 миллиардов рублей,

предусмотренных программой для Дальнего Востока, должно было привес-

ти к резкому повышению эффективности государственного управления на

всех уровнях партийной и административной иерархии. А это уже выводи-

ло на вопросы, решение которых затрагивало все социально-политическое

устройство страны и выходило далеко за рамки региональной политики.

Замедление темпов развития, отчетливо наблюдавшееся на Дальнем Вос-

токе с середины 1960-х годов, несмотря на увеличивающийся поток вложе-

ний, объяснялось в постановлении двояко. Ответственность возлагалась на

министерства и ведомства, которые недооценивали «роль и значение» это-

го региона «в современном и перспективном развитии экономики страны».

Но следом обвинялись и региональные власти, не проявлявшие «должной

принципиальности и настойчивости в обеспечении выполнения как поли-

тических установок, так и конкретных заданий по экономическому и соци-

альному развитию региона», и не использовавшие в полной мере «местные

возможности для повышения эффективности работы»10. Позднее, в 1989—

1991 годах, именно по этой схеме обоюдной ответственности центра и ре-

гиона, а значит — и возможности каждой из сторон отвечать на претензии

встречными требованиями, произойдет взрыв противоречий между этими

двумя уровнями управления11.

Трудности с реализацией программы начались практически сразу. Их са-

мая общая причина, которая выявляется при анализе переписки централь-

ных и региональных органов власти, — это нехватка ресурсов для вопло-

щения такого масштабного проекта вследствие неспособности государства

эти ресурсы концентрировать и перераспределить12. Впрочем, здесь все не

так просто.

9 См. http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=ESU&n=8315&req=doc

10 См. там же.

11 См. об этом подробнее: Савченко А. В. Политический аспект провала стратегии развития

Дальнего Востока в 1987—1991 гг. (на примере Приморского и Хабаровского краев) // Вестник ДВО

РАН. 2009. № 5.

12 См. там же.

99

БЕГ НА МЕСТЕ

Нехватка средств — это скорее следствие иных факторов, чем сама при-

чина провала. Недостающие средства можно было попытаться найти путем

корректировки целей и региональных приоритетов. Если и это не решало

проблему, то СССР во второй половине 1980-х годов находился отнюдь не

в изоляции, и ему были доступны иностранные займы, которыми он и без

того активно пользовался.

Если программа и не могла быть реализована, то лишь из-за отсутствия

консолидации различных уровней управления, способствуя скорее обос-

трению, чем сглаживанию противоречий. На дефицит ресурсов и рост

взаимных претензий между центром и регионами высшее политическое

руководство ответило попыткой снять с себя ответственность за их пере-

распределение. Серия политических и экономических реформ 1988—1989

годов, включавших экономическую децентрализацию, создание элементов

рыночной экономики, выборность советских органов власти, расширение

свободы слова и информации, помимо демократизации преследовала и

чисто прозаические цели — например переложить публичную ответствен-

ность за провалы в работе на нижестоящие, и прежде всего на региональ-

ный, уровни управления. Конечно, подоплека этих реформ имела общена-

циональное, а не дальневосточное происхождение. Но на примере Дальнего

Востока мы видим действие не политических, не национал-этнических,

а сугубо административно-экономических причин системной дезинтегра-

ции государства в 1988—1991 годах.

Экономические реформы сняли ответственность с центра за обеспече-

ние регионов всеми необходимыми ресурсами, но вместе с тем и лишили

его способности определять приоритеты региональной политики. Более

того, эти реформы, на фоне общего ослабления государства, привели к фор-

мированию многочисленных «серых» зон в экономике, в которых государ-

ственные ресурсы превращались в частные. Это свело на нет возможности

государства влиять на предприятия, направляя их деятельность на реализа-

цию программных установок.

Свою роль в провале программы сыграла и политическая либерализация.

Одним из ее следствий было то, что противоречия между центральным и

региональным уровнями власти, нараставшие до той поры скрытно, вы-

плеснулись на поверхность. Общее падение авторитета власти усиливало

сомнение и в адекватности региональной политики государства. Помимо

нехватки средств исчезла и сама цель, под которую их можно было бы при-

влечь. Ориентиры и конкретные задания программы стали дискуссион-

ными, и необходимость их достижения перестала быть очевидной. Среди

ученых и управленцев стремительно утверждалось мнение, что программа

создана в лучших традициях «застойного» времени и ее выполнение только

усугубит проблемы региона13.

Весной 1991 года, во время посещения М. С. Горбачевым Хабаровска,

и центральное, и региональное руководство фактически признали, что не-

долгая история этой программы завершена14. К этому остается добавить,

что за период реализации программы средний темп прироста промыш-

13 См. Глухов С. Что там, за горизонтом? Так нужен ли стране Дальний Восток? Хабаровск: Хабар.

кн. изд-во, 1990. С. 6.

14 См. ГАХК. Ф. 35. Оп. 117. Д. 516. Л. 7—8, 24.

100

АНАТОЛИЙ САВЧЕНКО

ленного производства в регионе составил 3 процента, что было даже мень-

ше наихудшей за предшествующие пятнадцать лет пятилетки 1981—1985

годов15.

Говоря о судьбе этой программы, нельзя не коснуться одного судьбонос-

ного для Дальнего Востока вопроса, который актуален и сегодня. Да, у го-

сударства не хватило сил на развитие этого региона. Но, может быть, была

упущена альтернативная возможность, открывавшаяся с экономическими

и политическими реформами? Речь идет о том, можно ли было поставить

регион на путь саморазвития, за счет энергии его жителей, властей и хозяй-

ствующих субъектов. Ответ на этот вопрос частично дает вторая программа

развития.

1996 год

Президентская программа «Экономическое и социальное развитие

Дальнего Востока и Забайкалья на 1996—2005 гг.»

Процесс принятия подчинялся той же логике, что и в предыдущем слу-

чае, а политический мотив здесь доминировал в еще большей степени. Не-

смотря на то, что президент уже в 1992 году признал необходимость новой

программы, утверждена она была лишь четыре года спустя, став политиче-

ской уступкой Б. Н. Ельцина дальневосточным губернаторам накануне пре-

зидентских выборов.

В отличие от программы 1987 года, в новом документе мы не найдем

амбиций сделать исторический рывок в развитии Дальнего Востока. Зада-

ча его превращения в высокоразвитый народнохозяйственный комплекс

отошла далеко на задний план. На первое место вышло стремление стаби-

лизировать экономику на основе разработки и экспорта природных ресур-

сов. Председатель Совета по размещению производительных сил и эконо-

мическому сотрудничеству Минэкономики России академик А. Г. Гранберг

представлял новую дальневосточную программу как «экстраординарный

инструмент государственного регулирования социально-экономических

преобразований в регионе» и средство «обеспечения экономической це-

лостности и безопасности России»16.

На реализацию запланированных мероприятий, рассчитанных до 2005

года, требовался 371 триллион рублей (в ценах 1995 года), что представля-

лось малореальным. Но в раскладе по годам начиная с 1997 года выходило

не так уж и много — 41 триллион рублей, или около 8 миллиардов долларов17

в среднем в год (в реальности в общей сложности было вложено 14,4 мил-

лиарда долларов в период 1996—2001 годов)18. Любопытен тот факт, что

объем дополнительных средств в итоговой сумме достиг 114 триллионов

рублей, тогда как оставшиеся 257 триллионов рублей (69 процентов) со-

ставили затраты на реализацию раннее принятых федеральных программ

15 См. Минакир А. П. Экономика регионов. Дальний Восток. М.: Экономика, 2006. С. 195.

16 Федеральная целевая программа экономического и социального развития Дальнего Востока и

Забайкалья на 1996—2005 годы. Хабаровск, 1996. С. 9.

17 См. там же. С. 5.

18 См. Стенографический отчет о совещании по проблемам социально-экономического развития

Дальневосточного федерального округа. 23 августа 2002 года.

101

БЕГ НА МЕСТЕ

на территории Дальнего Востока и Забайкалья. Губернаторы «упаковали»

в этот проект многие решения, которые давно были приняты, но не испол-

нялись — главным образом по поводу тарифов, урегулирования неплатежей,

юридического упорядочения отношений межу центром и регионами и др.

Как и в прежние времена, программа была заряжена инерцией ранее накоп-

ленных проблем дальневосточной политики. В очередной раз она являлась

результатом не совместного поиска решений региональных проблем, но

удовлетворением запросов нижестоящих уровней власти.

Предполагалось, что в итоге исполнения программы темпы роста ва-

лового регионального продукта (ВРП) Дальнего Востока будут опережать

общероссийские19. Сложно сказать, насколько сами лоббисты этого доку-

мента верили в возможность создать «оазис» промышленного роста на бо-

лее чем 40 процентах территории России в условиях общей деградации

экономики страны (в реальности ВРП с 1996-го по 2002 год сократился на

12,3 процента)20. Во всяком случае, главные вдохновители и разработчики

программы 1996 года — губернатор Хабаровского края В. И. Ишаев и ака-

демик П. А. Минакир — уже через два года после ее принятия признавали,

что она «не смогла реально изменить ситуацию, хотя и стала важным шагом

в осмыслении реальных проблем региона», и более того, она «устарела уже

в момент ее подписания»21 . Впрочем, истоки неудачи видятся в другом.

Во-первых, у страны не было средств даже на важнейшие социальные рас-

ходы. Через год после принятия программы ее федеральное финансирова-

ние составило около 2—3 процентов от запланированного уровня. В ответ

на соответствующие претензии регионов советник президента Н. Г. Малы-

шев сослался на состояние государственного бюджета, который «не будет

в состоянии в ближайшие годы покрывать все те расходы, которые необ-

ходимы для выполнения данной программы»22. Во-вторых, дефицит ресур-

сов если не порождал, то многократно усиливал конфронтационные отно-

шения между различными уровнями (по оси Москва — регионы) и ветвями

власти, которые лишали государство способности как концентрировать

усилия на определенных территориях, так и обеспечивать благоприятные

и стабильные «правила игры» для потенциальных инвесторов в Дальневос-

точный регион.

И наконец, в-третьих, нам ничего не остается кроме как признать, что

российское государство в 1990-е годы фактически утратило реальный кон-

троль над своей экономической, а значит — и региональной политикой. Это

предельно ясно выразил заместитель председателя правительства В. В. Ка-

данников как раз в день утверждения программы, 23 апреля 1996 года, на

совещании по проблемам Дальнего Востока. В ответ на реплику В. И. Ишаева

по поводу того, что «борьба с инфляцией стала самоцелью (звучит на удив-

ление современно! — А. С.)», прозвучал железный аргумент: «Если только мы

19 См. Федеральная целевая программа экономического и социального развития Дальнего Восто-

ка и Забайкалья на 1996—2005 годы. 1996. С. 40—41.

20 См. Стенографический отчет о совещании по проблемам социально-экономического развития

Дальневосточного федерального округа. 23 августа 2002 года.

21 Ишаев В. И., Минакир П. А. Дальний Восток России: реальности и возможности экономиче-

ского развития. Хабаровск: ДВО РАН, 1998. С. 3, 133.

22 Государственный архив Приморского края (далее — ГАПК). Ф. Р-1694. Оп. 1. Д. 625. Л. 162, 170.

102

АНАТОЛИЙ САВЧЕНКО

инфляцию отпустим, немедленно государственные и казначейские обя-

зательства будут предъявлены к оплате. Потому что они сегодня держатся

за счет высокой доходности… А дальше нам немедленно откажут в кредите

по линии Международного валютного фонда, и дальше откажет в кредитах

Мировой банк развития. Вот, какая цена этого вопроса»23. Задачи стабили-

зации экономики, можно сказать, прямо противостояли задачам террито-

риального развития.

Был ли в этой ситуации выход? Разные уровни власти видели его по-раз-

ному. Если губернаторы ориентировались на средства федерального бюд-

жета, то представители центра рассматривали программу как инструмент

для привлечения внебюджетных источников финансирования. Дальний

Восток, казалось бы, во все времена имел достаточный потенциал для того,

чтобы привлечь капитал, залогом чему являлись богатство ресурсов и гео-

графическое положение. Однако в 1990-е годы регион оказался в ловуш-

ке невыгодных структурных условий: дальневосточным инвестиционным

проектам свойственна долгая окупаемость в силу ограниченности внут-

рирегионального рынка, огромных расстояний и слабо развитой инфра-

структуры.

Развивать здесь промышленное производство было невыгодно ни рос-

сийским, ни иностранным бизнесменам: покупательный спрос в России

концентрировался в европейской части страны, а для проникновения на

азиатский рынок гораздо выгоднее было разместить производство в сосед-

нем Китае. К этому добавилось доминирование краткосрочных стратегий

в поведении местного бизнеса, бывших, надо признать, наиболее рацио-

нальными в условиях политической неопределенности и институциональ-

но-правового хаоса в стране.

Нельзя сказать, что регион никак не использовал свои естественные пре-

имущества — если не для экономического развития, то хотя бы для выжива-

ния. Но проблема заключалась в том, что те направления бизнеса, которые

развивались здесь, были связаны либо с экспортом минимально перерабо-

танных ресурсов, либо с проникновением иностранных товаров на внут-

ренний рынок России. Хотя на экспорте ресурсов живет вся страна, на Даль-

нем Востоке этот вид деятельности слабо контролировался государством,

о чем упрямо свидетельствует разница между российскими и иностран-

ными таможенными данными24. Что касается импорта, то наиболее яркий

пример — ввоз подержанных японских автомобилей. Став одним из наибо-

лее активных направлений развития частного бизнеса в регионе (в 1990-е

годы в Россию ввозилось порядка 150 тысяч подержанных японских машин

в год, рекорд был поставлен в 2008-м — 518 тысяч)25, эта деятельность до-

вольно быстро пришла в противоречие с интересами государства, предпри-

нявшего усилия для защиты своей автомобильной промышленности. Идея

запретить эксплуатацию автомобилей с правым рулем витала в правитель-

23 ГАХК. Ф. Р-2061. Оп. 1. Д. 362. Л. 36.

24 Детальный анализ данной проблемы на примере приграничного сотрудничества России и КНР

проведен в статье: Иванов С. А. Влияние государства на российско-китайские торгово-экономиче-

ские взаимодействия // Россия и АТР. 2013. № 4.

25 См. Кавао Мотои. Дальневосточный рынок японских подержанных автомобилей: что ждет его,

когда миновала золотая пора? — www.nippon.com/ru/currents/d10011/

103

БЕГ НА МЕСТЕ

стве на протяжении всех 1990-х годов, но так и не была реализована. Зато в

течение 2000-х годов методично повышались ввозные пошлины. Здесь мы

забежали немного вперед, но сам пример вызывающе наглядный: крупней-

шие японские автомобильные компании «Тойота» и «Ниcсан» разместили

свои производства в России, но в той части страны, где сконцентрирован

покупательский спрос.

При этом, чтобы создать благоприятные условия для размещения авто-

сборочных производств в стране, понадобились ограничительные меры на

ввоз подержанных машин, что непосредственно коснулось многих дальне-

восточников. В общем, когда мы представляем себе необозримые перспек-

тивы, которые несет для России сотрудничество с Азиатско-Тихоокеанским

регионом, мы нередко забываем, что, во-первых, нет особых оснований

рассчитывать, что именно восточные территории станут главными получа-

телями выгод от

этого процесса,

а во-вторых, что

интересы собст-

венно Дальнего

Востока в этом

процессе совпа-

дают с интереса-

ми всей страны.

Как бы то ни

было, один из

итогов реализа-

ции программы

1996 года, и, по-

жалуй, главный

для Дальнего Вос-

тока, — это рас-

ставание с иллю-

зиями по поводу

того, что геогра-

фическое поло-

жение и природ-

ные богатства, соединенные с предпринимательской инициативой, сами по

себе смогут решить накопившиеся здесь проблемы. Опыт учит обратному:

развитие этой части страны требует долгосрочных усилий дееспособного

государства.

Программа 1996 года неоднократно продлевалась и изменялась, (в 2005-м

она даже лишилась статуса «президентской»), обрастала подпрограммами,

поэтому четкую границу ее завершения обозначить вряд ли возможно. Но

мы попытаемся выделить последовательность шагов на пути к современной

ситуации.

Первый шаг — это совещание по проблемам развития Дальнего Востока

во Владивостоке в 2002 году. В ходе его президент В. В. Путин обозначил

цели дальневосточной политики Москвы: добиться финансовой самообес-

печенности этой территории на основе интеграции в общероссийское

и мировое социально-экономическое пространство. Именно во Влади-

Один из главных итогов реали-

зации программы 1996 года для

Дальнего Востока — это расстава-

ние с иллюзиями по поводу того,

что географическое положение

и природные богатства, соеди-

ненные с предприниматель-

ской инициативой, сами по себе

смогут решить накопившиеся

проблемы. Опыт учит обратно-

му: развитие этой части страны

требует долгосрочных усилий

дееспособного государства.

104

АНАТОЛИЙ САВЧЕНКО

востоке были намечены основные меры по развитию региона: модерниза-

ция транспортной и энергетической инфраструктур, достижение энерге-

тической независимости за счет строительства новых дорог, нефтяных и

газовых трубопроводов, удвоение ВРП к 2010 году. Совещание имело ско-

рее символическое значение, как признание общегосударственной важно-

сти Дальнего Востока. Изначально качественного перелома не произошло.

Да, центр стал гораздо лучше, чем в 1990-е годы, выполнять свои финансо-

вые обязательства, но доля федерального бюджета в реализации програм-

мы выражалась ничтожными цифрами, оставаясь в районе 3—4 процентов

от суммы необходимых вложений. В 2003 году, например, она равнялась

681 миллиону рублей, в 2005-м — 937. Для сравнения: эта сумма была близ-

ка, а в иные годы и уступала, федеральному финансированию программы

развития одной лишь Калининградской области.

При этом на Дальнем Востоке осуществлялись инвестиционные вложе-

ния в рамках других федеральных целевых и корпоративных программ.

Например, в 2002 году РАО «ЕЭС России» направило на Дальний Восток

62 процента всех инвестиций. Всего же за указанный год на объекты топлив-

но-энергетического комплекса Дальнего Востока пришлось 57 процентов

от всех федеральных вложений в эту сферу. Подобный расклад наблюдался

и по ряду других инфраструктурных проектов26. В общем нет достаточных

оснований считать, что регион в первой половине 2000-х годов был забыт

государством; просто вложения в эту территорию носили явно отраслевой,

а не территориальный характер.

Ярко выраженный дальневосточный акцент государственная региональ-

ная политика приобрела с 2006 года, когда был сделан второй шаг. В де-

кабре этого года проблемы Дальнего Востока рассматривались на Совете

безопасности. Ситуация здесь была признана угрожающей национальной

безопасности27. Этот вывод является лучшей оценкой самим государством

как эффективности исполнения программы 1996 года, так и достижения

целей, поставленных президентом во Владивостоке в 2002-м. Такое положе-

ние дел В. В. Путин объяснял отсутствием «системного, комплексного взгля-

да на стратегическое планирование развития территорий».

С этого времени кардинально меняются принципы реализации даль-

невосточных программ. Возрастает не только сумма вложений (напри-

мер, в 2008 году — это 93,5 миллиарда рублей, в 2010-м — 325,5 миллиарда,

в 2011-м — 378,3 миллиарда рублей). Принципиально меняется расклад сил.

Теперь до 80—90 процентов инвестиций проходится на две статьи — сред-

ства федерального бюджета и внебюджетные источники28. В какой пропор-

ции? И какова была доля этих инвестиций до того момента? Кто осуществлял

основную часть инвестиций? В последнем случае это, как правило, круп-

нейшие сырьевые корпорации, подконтрольные государству: «Газ пром»,

«Роснефть», «Транснефть».

26 См. Стенографический отчет о совещании по проблемам социально-экономического развития

Дальневосточного федерального округа. Владивосток. 23 августа 2002 года.

27 См. Заявления по важнейшим вопросам. Вступительное слово на заседании Совета Безопасно-

сти 20 декабря 2006 года. — http://archive.kremlin.ru/appears/2006/12/20/1548_type63374type63378t

ype82634_115648.shtml

28 См. официальный сайт Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия Даль-

ний Восток и Забайкалье. — www.assoc.fareast.ru/fe.nsf/pages/realizac.htm

105

БЕГ НА МЕСТЕ

Такой перелом связан отнюдь не с внезапным осознанием важности Даль-

него Востока. 2006 год стал знаковым по многим причинам. Прежде всего,

государство осознало, что у него появились деньги. Именно в этом году за-

вершились две дорогостоящие программы социально-экономиче ского раз-

вития республик Татарстан и Башкортостан, которые фактически являлись

платой за их вхождение в правовое пространство России. Кроме того, на

этот же год приходится и досрочная выплата внешнего долга Парижскому

клубу в размере 22,5 миллиарда долларов. А также у государства появились

дополнительные инструменты финансирования проектов — подконтроль-

ные сырьевые корпорации-гиганты.

На фоне усиления финансовой мощи страны региональная конкурен-

ция за централизованные ресурсы если не снизилась, то была максималь-

но зарегулирована политическими реформами. Превратив губернаторов

из самостоятельных политиков в назначенцев Кремля, центр администра-

тивно окреп настолько, что смог выбирать территориальные приорите-

ты — отдавая предпочтение одним регионам и отказывая другим. И глав-

ное, теперь это предпочтение отдавалось не по узкополитическим, а по

стратегическим соображениям. Иными словами, государство обретало

дееспособность и финансовую обеспеченность (те качества, которых оно

было лишено в 1990-е годы), и это сразу же сказалось на дальневосточной

политике. Мы не можем сказать, что до 2006 года у государства не было

территориальных приоритетов; просто это были другие приоритеты —

отражающие задачи сохранения политической стабильности, а не терри-

ториального развития.

Параллельно с ростом экономических и административных возможно-

стей государства дальневосточная политика наполнялась все новыми мас-

штабными проектами: подготовка города Владивостока к саммиту АТЭС

2012 года, создание Дальневосточного федерального университета, модер-

низация Байкало-Амурской магистрали, строительство космодрома «Вос-

точный» и судостроительного комплекса в городе Большой Камень. Более

того, центр в 2012 году пошел на то, чего не допускал никогда ранее, — со-

здание в структуре правительства специального органа, консолидированно

представляющего интересы региона — Министерства по развитию Дальне-

го Востока.

2013 год

С такими итогами мы подошли к 2013 году, когда была утверждена, а за-

тем, по существу, тихо списана со счетов Государственная программа Рос-

сийской Федерации «Социально-экономическое развитие Дальнего Вос-

тока и Байкальского региона», отправлен в отставку министр по развитию

Дальнего Востока, а затем прозвучали слова председателя правительства,

процитированные в начале настоящей статьи.

В чем же собственно заключалась проблема программы 2013 года? Мно-

гое встанет на свои места, если учесть весь тот исторический опыт, о ко-

тором говорилось выше. Трудно не заметить, что за двадцать шесть лет

дальневосточная политика описала круговую траекторию, поставив госу-

дарственное руководство перед комплексом тех же проблем, что и в дале-

ком 1987 году.

106

АНАТОЛИЙ САВЧЕНКО

Как и тогда, в стране усиливается риторика модернизации, роста эффек-

тивности и ускорения экономического развития29. Как и тогда, программе

предшествовал период массированных государственных вложений в Даль-

ний Восток. Как и тогда, это не принесло желаемого эффекта. С 2002-го по

2012 год государственные инвестиции в Дальний Восток увеличились в

13,3 раза30; при этом задача удвоить ВРП к 2010 году, поставленная прези-

дентом в 2002 году, осталась невыполненной — общий рост составил лишь

68 процентов31. В 2013 году, когда настало время подводить итоги ФЦП по

развитию Дальнего Востока и Забайкалья, выяснилось, что за пять лет пол-

ностью реализовано лишь 37 процентов предусмотренных мероприятий32.

Дальше — больше: Министерство по развитию Дальнего Востока во шло

в правительство с проектом государственной программы до 2025 года,

предполагающей гигантское финансирование из федерального бюджета —

3,8 триллиона рублей. И программа была одобрена, несмотря на то, что эта

цифра в разы превосходит все прочие государственные программы терри-

ториального развития вместе взятые и в 14 раз превышает долгосрочные

расчетные возможности бюджета.

Как и двадцать шесть лет назад, авторы программы попытались охватить

все сферы регионального развития и в течение следующих двенадцати лет

переломить основные негативные тенденции, совместив во многом несо-

вместимые задачи: обеспечить благоприятный инвестиционный климат,

опережающий рост экономики и доходов населения, снижение транспорт-

ных и энергетических тарифов, преодоление структурных диспропорций в

экономике, добиться роста населения33. Никого не смутило поразительное

совпадения целей новой программы с документом образца 1987 года.

Новая Программа — это не что иное, как попытка сохранить комфорт-

ные условия государственного патронажа, которые пришлись на период

нефтяного изобилия второй половины 2000-х годов. Только теперь вме сто

риторики спасения Дальнего Востока на первый план выходит «реализация

потенциала». Однако (и здесь вновь велик соблазн провести параллель с кон-

цом 1980-х годов) ситуация в стране уже иная: рост экономики замедлился,

а нефтяные доходы поглощаются возросшими социальными обязательства-

ми. Реализовывать программу предстояло в условиях жесткой конкуренции

целей, так как она стала одной из 42 прочих государственных программ.

Контуры основных противоречий проявились уже при самом обсужде-

нии программы в правительстве по линиям: центр — регионы, Министер-

ство по развитию Дальнего Востока — Министерство финансов34. Добавим

29 Из последних примеров — см. выступление В. В. Путина на форуме «Россия зовет!». — www.

kremlin.ru/news/19351

30 См. http://expert.ru/expert/2012/27/mertvyij-vostok/

31 См. Синтез научно-технических и экономических прогнозов: Тихоокеанская Россия — 2050 /

под. ред. П. А. Минакира, В. И. Сергиенко. Владивосток: Дальнаука, 2011. С. 119.

32 См. официальный сайт Министерства по развитию Дальнего Востока. — http://minvostokrazvitia.

ru/press-center/news_minvostok/?ELEMENT_ID=861

33 См. Государственная программа «Социально-экономическое развитие дальнего Востока и Бай-

кальского региона» на период до 2025 года. — http://base.garant.ru/70351168/

34 См. Заседание правительства (2013 год, № 9): стенограмма. — http://government.ru/meetings/898/

stenogram

107

БЕГ НА МЕСТЕ

сюда разворачивающийся процесс возвращения к выборности губернато-

ров, которые смогут более открыто предъявлять претензии к Москве, и мы

увидим, какой конфликтный потенциал несла в себе эта программа. Вспо-

миная позднесоветский опыт, трудно не признать, что на этот раз от нее

отказались вовремя.

Заключение

Какие выводы можно сделать из анализа истории программного разви-

тия региона? Что дает исторический опыт для выработки реалистичной ли-

нии действий?

Во-первых, понимание фундаментальности задачи развития гигантско-

го малоосвоенного региона. Дальний Восток — это, с одной стороны, пери-

ферийная территория, застрявшая на этапе освоения (со всеми вытекаю-

щими последствиями: необустроенностью, незначительным нестабильным

населением, низким мультипликативным эффектом от инвестиций, гро-

мадными необжитыми пространствами, в которых теряются даже значи-

тельные государственные вложения). С другой же стороны, эта территория,

благодаря своему геополитическому положению, наделена несоразмерно

большим символическим капиталом и имеет огромное геополитическое

значение. В силу этого региональная элита имманентно стремится выиграть

в конкуренции с иными регионами и преодолеть свою периферийность,

получив особый статус в региональной политике центра. По этой причине

дальневосточные программы почти никогда не выступали соб ственно «по-

литикой Москвы», но большей частью являлись уступкой центра претензи-

ям региональных элит.

Во-вторых, из опыта программного развития региона видно, что даль-

невосточные проблемы неотделимы от широкого общенационального

контекста. В каждый из рассматриваемых нами периодов достижение

программных целей было невозможным без решения проблем, многие из

которых носили «внешний» характер, являясь следствием системных сбо-

ев в функционировании государства в целом. В конце 1980-х годов такой

проблемой была низкая производительность труда; во второй половине

1990-х — неблагоприятный инвестиционный климат и недееспособное

государство; в 2013-м — обе эти составляющих, за исключением недееспо-

собности государства, оказались одинаково актуальны. В таких условиях

дальневосточная программа всякий раз оказывалась заведомо большей, чем

просто «дальневосточная», и выходила далеко за рамки задач регионально-

го развития. Возможности и перспективы ее реализации до сих пор были

резко ограничены этими системными проблемами, и вместе с тем по мере

решения общегосударственных задач будет улучшаться ситуация и на Даль-

нем Востоке.

В-третьих, проблема Дальнего Востока — долговременна и более струк-

турна, чем конъюнктурна. Она вряд ли может быть решена с помощью

какой бы то ни было программы — в некий отведенный период времени,

путем сверхнапряжения ресурсов. Шансы на успех в дальневосточной по-

литике состоят прежде всего в преодолении инерции гигантских проектов

и отказе от стереотипов, в ориентации на возможное, а не на желаемое. По-

шаговая стратегия, свободная от необоснованных амбиций, но нацелен-

108

АНАТОЛИЙ САВЧЕНКО

ная на то, чтобы каждый шаг расширял пространство возможного, — вот

та формула развития Дальнего Востока, которая выводится из анализа его

новейшей истории.

Среди первых шагов на пути наращивания возможностей можно предло-

жить следующие:

1. Инвентаризация возможностей и ресурсов. Под этим понимается вни-

мательный анализ тех позитивных процессов, которые уже происходят в

регионе, когда предприниматели в наличных условиях и при всех издер-

жках сумели найти эффективные модели развития. Здесь в самых разных

секторах экономики уже существуют признанные региональные лидеры,

чей опыт надо изучать и по возможности тиражировать, а добившимся ус-

пеха помочь стать еще сильнее.

2. Максимальное использование ресурса упорядочения. Наведение элемен-

тарного порядка и рационализация (например: в сфере отведения земли

для строительства или сельского хозяйства, в оптимизации территориаль-

ной структуры населения — регион остро нуждается в добротной програм-

ме переквалификации и внтурирегионального переселения ближе к южной

части и крупным городам) сами по себе способны высвободить и направить

на экономическое развитие колоссальные ресурсы.

3. Работа над кардинальным улучшением имиджа региона, которую

можно синхронизировать с программой по развитию туризма, культурных

и гуманитарных проектов. Здесь должно быть лучшее в стране востокове-

дение и бизнес-школы, нацеленные на Азиатско-Тихоокеанский регион,

сформированы институты поддержки и сопровождения деловых контак-

тов российского и азиатского бизненса. Дальний Восток может и должен

позиционироваться как регион возможностей для сильных людей, а не как

упадочная территория, где людям надо доплачивать — лишь бы они отсюда

не уезжали.

4. Максимальное использование такого ресурса, как внимание центра —

но не для продвижения маниловщины, навеянной мифопоэтической гео-

политикой, а для поддержки конкретных проектов развития, увеличиваю-

щих возможности для дальнейшего движения вперед.

комментарии - 16
Валентин 24 марта 2014 г. 22:42:44

Умный, взвешенный и своевременный анализ ситуации.
Спасибо Анатолий
С Уважением

Char 25 марта 2014 г. 18:37:30

Yo, good loikon out! Gonna make it work now.

Felipe 26 марта 2014 г. 4:12:53

You Sir/Madam are the enemy of confusion <a href="http://yznlzq.com">evreewhrey!</a>

Rachit 26 марта 2014 г. 18:10:06

This is just the perceft answer for all forum members http://bzdtskcp.com [url=http://zoesppq.com]zoesppq[/url] [link=http://njxoaio.com]njxoaio[/link]

DorothyMOb 7 февраля 2017 г. 17:20:31

wh0cd791801 [url=http://fluoxetineonline.review/]fluoxetine[/url] [url=http://buydoxycycline-9.top/]buying doxycycline online[/url] [url=http://kamagra.lol/]kamagra[/url] [url=http://sildenafilcitrate.click/]sildenafil citrate[/url] [url=http://medrolpack.review/]medrol medicine[/url] [url=http://buywellbutrin20.top/]wellbutrin for sale[/url]

JerryWoono 3 июля 2017 г. 8:19:47

0wgwgikkucjp3xl1ts

[url=http://google.us]google[/url]

<a href=http://google.us>google</a>

umkg3pgfk9i66gedb3

johhnyZek 13 июля 2017 г. 7:45:21

bgn43dyj39s9le1ygq

[url=http://google.us]google[/url]

<a href=http://google.us>google</a>

915ouyk5ub5b3wakkj

JasonSig 26 июля 2017 г. 16:06:17

tyk40zeyutz1js8ubn

[url=http://baidu.com/]baidu[/url]

<a href=http://baidu.com/>baidu</a>

aid4lpuwnce8qdoeif

JaonDuaro 7 августа 2017 г. 9:52:13

2eqwn22skl8c5o9clu

[url=http://baidu.com/]baidu[/url]

qbwmsvt4gixayz94uh

Ralphmeeme 5 сентября 2017 г. 4:50:58

cialis pssd

<a href="http://cialisxrm.com/">cialis generic</a>

eli lilly cialis online

[url=http://cialisxrm.com/]cialis 5 mg take two
[/url]

GeraldVag 20 сентября 2017 г. 13:10:38

canadian pharmacy no prescription
<a href="http://canadianpharmacyrxbsl.com/">canada drug</a>
discount pharmacy
[url=http://canadianpharmacyrxbsl.com/?metoprolol-iv-to-po-conversion]metoprolol iv to po conversion[/url]
mexican pharmacies
<a href="http://canadianpharmacyrxbsl.com/?clonidine-side-effects">clonidine side effects</a>

MatthewMaync 21 сентября 2017 г. 0:49:25

discount pharmaceuticals
<a href="http://canadianpharmacyrxbsl.com/">view web page
</a>
drug price
[url=http://canadianpharmacyrxbsl.com/?propranolol-side-effects]propranolol side effects[/url]
cheap prescription drugs
<a href="http://canadianpharmacyrxbsl.com/?cialis-pre-o">cialis preço</a>

FelipeSaist 21 сентября 2017 г. 0:49:25

canadian online pharmacies prescription drugs
<a href="http://canadianpharmacyrxbsl.com/">canadian pharmacy</a>
us pharmacy no prior prescription
[url=http://canadianpharmacyrxbsl.com/?how-long-does-xanax-stay-in-your-urine]how long does xanax stay in your urine[/url]
cheap prescription drugs online
<a href="http://canadianpharmacyrxbsl.com/?female-viagra-pills">female viagra pills</a>

GeraldVag 21 сентября 2017 г. 10:51:06

discount drugs online pharmacy
<a href="http://canadianpharmacyrxbsl.com/">canadian online pharmacies</a>
canadian mail order pharmacies
[url=http://canadianpharmacyrxbsl.com/?when-will-cialis-go-generic]when will cialis go generic[/url]
cialis online
<a href="http://canadianpharmacyrxbsl.com/?dangers-of-xanax-use">dangers of xanax use</a>

GeraldVag 21 сентября 2017 г. 20:47:30

canada pharmacies prescription drugs
<a href="http://canadianpharmacyrxbsl.com/">website
</a>
northwestpharmacy
[url=http://canadianpharmacyrxbsl.com/?canadian-pharmacy-uk-delivery]canadian pharmacy uk delivery[/url]
best canadian mail order pharmacies
<a href="http://canadianpharmacyrxbsl.com/?prednisone-medication">prednisone medication</a>

GeraldVag 22 сентября 2017 г. 10:31:01

canada pharmacies without script
<a href="http://canadianpharmacyrxbsl.com/">canadian online pharmacies</a>
candrugstore com
[url=http://canadianpharmacyrxbsl.com/?viagra-natural-masculino-receita]viagra natural masculino receita[/url]
prescription without a doctor's prescription
<a href="http://canadianpharmacyrxbsl.com/?5-day-prednisone-side-effects">5 day prednisone side effects</a>

Мой комментарий
captcha