В течение холодной войны государства Северной Европы придерживались разных методов обеспечения национальной безопасности. Правительства Норвегии, Дании и Исландии сделали выбор в пользу членства в НАТО, Швеция продолжала многолетнюю политику нейтралитета и неприсоединения к военно-политическим блокам, а Финляндия в соответствии с советско-финским Договором о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи 1948 г. обязалась не заключать каких-либо союзов, направленных против СССР. В рамках общего контекста холодной войны эта региональная особенность –сосуществование государств с разными векторами внешней политики – получила название «северный баланс» [3. С. 255], а практика «наведения мостов» (между западным и восточным блоками) прочно вошла во внешнеполитический инструментарий североевропейских политиков.
По завершении холодной войны идея «северного баланса» перестала быть актуальной и уступила место политической и военно-политической консолидации Северной Европы. Так, Швеция и Финляндия присоединились к программе НАТО «Партнерство во имя мира», а также поставляли военные контингенты для проведения миротворческих операций в Косово и Афганистане. Все североевропейские члены ЕС (Дания, Швеция и Финляндия) активно участвовали в развитии Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ), а также Общей политики безопасности и обороны ЕС (ОПБО). Наконец, в 2009 г. было запущено Северное оборонное сотрудничество (NORDEFCO).
Страны Северной Европы, имеющие разный военно-политический статус, решили развить тесное оборонное взаимодействие, сохраняя в неприкосновенности региональную архитектуру безопасности. Явное противоречие между сохранявшейся в 2009–2022 гг. приверженностью Швеции и Финляндии политике нейтралитета и необходимостью углубления совместной работы со скандинавскими членами НАТО создало в Северной Европе уникальную ситуацию столкновения старых внешнеполитических традиций с новыми региональными тенденциями.
Особенную актуальность тема NORDEFCO приобрела в контексте произошедшего в 2023–2024 гг. присоединения Швеции и Финляндии к НАТО, что устранило ключевое препятствие для развития североевропейского оборонного сотрудничества в виде различий в военно-политическом статусе стран региона. В этих условиях возникает вопрос о дальнейших перспективах NORDEFCO как формата взаимодействия, особенно на фоне углубляющегося кризиса в отношениях между Российской Федерацией и странами Запада.
Предпосылки к созданию NORDEFCO
Ключевые причины североевропейского оборонного сотрудничества принято искать в конфигурации европейской безопасности, сложившейся в первые два десятилетия постбиполярного мирового порядка. Еще во время холодной войны вопросы, связанные с оборонным сотрудничеством, были исключены из официальной повестки «северного сотрудничества» из-за несовместимости с шведской и финской политикой нейтралитета. Однако роспуск Организации Варшавского договора, а также последовавший распад Советского Союза сделали эти соображения менее важными.
В 1990-х гг. и в первые годы XXI в. Швеция и Финляндия постепенно адаптировали свою политику безопасности к новым международным условиям: их политика нейтралитета перестала препятствовать расширенному военно-политическому сотрудничеству с третьими странами [14. P. 69]. Так, в 1994 г. они присоединились к программе НАТО «Партнерство во имя мира», а годом позже – вошли в состав Европейского Союза, руководство которого, основываясь на институтах ЗЕС и ОВПБ, активно развивало внешнеполитическое направление. Дальнейшее расширение ЕС и НАТО, включившие в себя бывшие страны «социалистического блока» и прибалтийские республики, создало в Северной и Западной Европе конфигурацию безопасности, основанную на абсолютном доминировании западного блока. Хотя в длительной перспективе эта система лишь усугубила существующие противоречия и привела к формированию новых, на короткое время (сер. 1990-х – конец 2000-х гг.)она обеспечила на большей части Европы состояние отсутствия угроз, невозможное в период биполярного противостояния.
Фундаментально изменившаяся военно-политическая обстановка привела к пересмотру североевропейских представлений о безопасности. Непосредственная территориальная угроза теперь считалась маловероятной, а главное место в международной повестке безопасности заняли борьба с оргпреступностью и терроризмом, «государства-изгои», нераспространение оружия массового уничтожения, экологические вызовы и т.д. [14. P. 69]
Отсутствие экзистенциальных угроз, каковой ранее воспринимался СССР, привело и к переформатированию вооруженных сил североевропейских стран (наиболее актуальной задачей для которых теперь стало кризисное урегулирование), а кроме этого – к сокращению оборонных бюджетов. Так, в 1989–2008 гг. военные расходы Дании сократились с 2 до 1,3% ВВП, Норвегии – с 2,9 до 1,5%, Швеции – с 2,4 до 1,2%, а Финляндии – с 1,6 до 1,2% [8. P. 16]. Североевропейским правительствам предстояло сохранять эффективность вооруженных сил в условиях постоянно сокращающихся оборонных бюджетов.
Первоначально ставка была сделана на сокращение численности вооруженных сил, что компенсировалось ростом их профессионализма и технической модернизацией. Так, в течение 1990-х гг. вооруженные силы Норвегии превратились в более компактную структуру, обладающую более качественным, современным вооружением, новой техникой и более профессиональным персоналом [5].
Эта политика столкнулась с фундаментальной проблемой, которую Сверре Дисен, начальник Генерального штаба Норвегии в 2005–2009 гг., обозначил как «проблему критической массы»: невозможность сокращать численность армии ниже определенной отметки. С такой проблемой сталкивались все европейские государства, однако наиболее серьезной она была для малых стран с ограниченными ресурсами (к которым генерал относил государства Северной Европы). Вывод Дисена заключался в том, что в условиях жесткой экономии и ассиметричных угроз поддерживать сбалансированную структуру вооруженных сил больше не надо: малым странам рекомендовалось активнее взаимодействовать друг с другом в вопросах обороны, взаимно компенсируя слабые стороны друг друга [12. P. 66].
Впоследствии его идеи нашли отражение в «Гентской инициативе» ЕС 2010 г. (Объединение и совместное использование военного потенциала стран Европейского Союза) и концепции НАТО «Разумная оборона» 2012 г., предполагавших коллективные меры в вопросах организации военной промышленности, научных исследований, оперативной и боевой подготовки. В Северной Европы соображения Дисена легли в основу Северного оборонного сотрудничества, известного как NORDEFCO.
Его основой стали форматы североевропейского сотрудничества в миротворческих операциях, которые уже с 1960-х гг. стали неотъемлемой частью регионального политического дискурса. Поскольку все страны Северной Европы в своей внешней политике ориентировались на ООН и были сторонниками проведения операций под мандатом организации, миротворческая деятельность представлялась для них наиболее перспективным направлением взаимодействия в сфере безопасности. Особенно актуальным миротворчество стало в условиях разнонаправленных политических курсов, представляя собой единственное направление в сфере безопасности, где северные страны не были скованы нейтральным статусом, членством в НАТО либо соглашениями с третьими странами.
История североевропейского миротворчества берет начало с инициативы первого Генерального секретаря ООН Трюгве Ли и его преемника Дага Хаммаршёльда. В 1956 г. под руководством Хаммаршёльда были созданы Чрезвычайные вооруженные силы ООН, а в 1959 году он обратился к странам-участницам с предложением включить миротворческие миссии в национальное военное планирование. В ответ северные страны учредили в 1960 г. Группу сотрудничества в рамках миротворческой деятельности ООН (NORDSAMFN), которая в 1964 г. сформировала боевое подразделение NORDBERFN численностью 5-6 тыс. человек. В этом подразделении была разработана эффективная система подготовки миротворцев с распределением специализаций между странами: Норвегия отвечала за логистику, Финляндия – за подготовку военных наблюдателей, Швеция – офицеров штаба, Дания –военной полиции. За годы существования подразделение подготовило 125 тыс. военнослужащих, составивших четверть всего миротворческого персонала ООН времен холодной войны [1. C. 36; 11].
В 1997 г. NORDSAMFN прекратил свое существование и на смену ему пришел NORDCAPS (Nordic Coordinated Arrangement for Military Peace Support). Реорганизация структуры была вызвана переменами в международном миротворчестве: от подразделений теперь требовался потенциал, позволявший применять силу вне рамок самообороны, в том числе в операциях НАТО, ЕС и ОБСЕ. Численность NORDCAPS была увеличена вдвое, достигнув 12 тыс. и впервые включив в себя военнослужащих ВМС и ВВС. Военнослужащие NORDCAPS участвовали в инициативах, направленных на формирование боевых групп быстрого реагирования: постоянной бригады повышенной готовности для операций ООН (SHIRBRIG) в 1996 г., Сил быстрого реагирования НАТО в 2003 г. и Североевропейской боевой группы ЕС в 2004 г. [15]
Основываясь на совместном опыте подготовки и развертывания миротворческих контингентов, североевропейские страны еще в 1990-х начали предпринимать первые шаги к взаимодействию непосредственно в сфере обороны. В 1994 г. все государства Северной Европы, помимо Исландии, подписали соглашение NORDAC (Nordic Armaments Cooperation) о промышленном сотрудничестве в области вооружений. Ключевым элементом соглашения были совместные закупки вооружений, которые помогли бы странам-подписантам экономить на издержках и объединить некоторые элементы своих ВПК.
Большинство инициатив в рамках NORDAC потерпели неудачу: так, Дания отказалась от участия в совместной закупке многоцелевого вертолета NHI NH90 от франко-германского консорциума Eurocopter (с 2014 г. – Airbus Helicopters), отдав предпочтение модели EH101 от англо-итальянского производителя AgustaWestland. Шведско-датско-норвежский проект по созданию подводной лодки типа «Викинг» так же не был реализован. В результате, за первые десять лет существования NORDAC взаимная торговля вооружениями в Северной Европе даже сократилась: к примеру, в 1999 г. Швеция экспортировала 30% своей военной продукции в соседние страны региона, а уже в 2003 г. – лишь 10% [1. C. 36].
Попыткой реанимировать оборонное сотрудничество стало создание NORDSUP (Nordic Supportive Defence Structures) в 2008 г. За время своего недолгого существования (уже на следующий год будет сформировано NORDEFCO) в рамках NORDSUP была запущена инициатива по поставке шведских истребителей JAS 39 «Грипен» на вооружение Норвегии, однако в декабре 2008 г. та предпочла приобрести F-16 [10].
Таким образом, к концу 2000-х гг. в Северной Европе сложились условия для углубления оборонного сотрудничества. Государства региона накопили большой опыт в совместной миротворческой деятельности, а также инициировали множество амбициозных, хотя и неудачных инициатив по коллективной закупке вооружения. К более тесному взаимодействию подталкивали и финансовые соображения: обозначенная С. Дисеном невозможность северных стран обеспечить развитие своих вооруженных сил в одиночку усугубилась в 2008 г. мировым финансовым кризисом, который сделал вопросы бюджетной экономии еще более актуальными. Кроме того, три формата сотрудничества – NORDCAPS, NORDAC и NORDSUP, несмотря на схожие функции, оставались отдельными структурами и требовали оптимизации. Все эти факторы привели во второй половине 2000-х гг. к стремлению североевропейского военно-политического руководства сформировать единую структуру для управления существующими инициативами в области оборонного сотрудничества.
NORDEFCO: результаты функционирования в 2009-2022 гг.
Непосредственному созданию NORDEFCO предшествовал ряд политических заявлений, сделанных военно-политическим руководством северных стран и формулировавших основные принципы и задачи нового формата сотрудничества. Так, в 2007 г. был опубликован совместный шведско-норвежский доклад, содержавший рекомендации по активизации сотрудничества и недопущению «проблемы критической массы» в некоторых категориях систем вооружения и типах подразделений. По мнению составителей доклада, в том числе упомянутого выше С. Дисена и его шведского коллеги Х. Сюрена, региональное взаимодействие должно было дополнять существующие форматы военного сотрудничества в рамках НАТО и ЕС, сохраняя каждой из стран-участниц свободу действий.
В 2008 г. последовал еще один норвежско-шведско-финский доклад, в котором рассматривались 140 потенциальных областей военного сотрудничества, из которых 40 рекомендовалось запустить уже к концу 2009 г. Доклад отличался бескомпромиссностью формулировок: «Перед нами стоит выбор: либо работать сообща со стратегическими партнерами на двусторонней или многосторонней основе, либо столкнуться с уменьшением военных возможностей в будущем» [14. P. 68].
Наконец, в 2009 г. был представлен доклад «Северное сотрудничество в области внешней политики и политики безопасности», подготовленный бывшим министром иностранных дел Норвегии Торвальдом Столтенбергом («Доклад Столтенберга») [16]. Он содержал тринадцать продолжений по организации и укреплению сотрудничества северных стран в сферах безопасности и обороны, которые существенно отличались друг от друга по своему масштабу и возможностям реализации. Так, одни затрагивали конкретные инструменты в области правосудия и внутренних дел (создание общей системы мониторинга морских пространств), другие – вопросы североевропейской солидарности и коллективной обороны (совместное патрулирование воздушного пространства Исландии и создание ресурсной сети по защите от кибератак).
Будучи актуальным ответом на вызовы конца 2000-х гг., доклад в целом был положительно воспринят в других странах Северной Европы и сегодня используется для оценки прогресса в их оборонном сотрудничестве. Этому способствовало то, что : в нем была представлена широкая стратегия, воплотить которую предлагалось при помощи конкретных инициатив. Продвигая идею североевропейского сотрудничества в области безопасности и обороны, Т. Столтеберг избегал амбиций по приданию новому формату исключительно североевропейского, «нордического» характера, подчеркивая важность взаимодействия с институтами ЕС и НАТО. Помощь в написании доклада Т. Столтенбергу оказали североевропейские политологи и официальные лица, что помогло придать докладу еще большую известность и легитимность.
Исходя из рекомендаций Т. Столтенберга, министры обороны североевропейских стран, встретившиеся в ноябре 2009 г. в Хельсинки, приняли решение объединить существующие NORDSUP, NORDAC и NORDCAPS в новую структуру – NORDEFCO. Единый механизм принятия решений исключал дублирование задач – проблему, которая наблюдалась в рамках трех предыдущих структур. Кроме того, в принципах функционирования NORDEFCO легко распознавались особенности, свойственные североевропейской интеграции в целом. Так, одной из ключевых характеристик NORDEFCO стала гибкость формата, позволяющая странам-участницам свободно выбирать, в каких инициативах участвовать, а в каких нет. На практике это означает, что большая часть сотрудничества осуществляется при помощи двух- или трехсторонних проектов [1. C. 32].
Все решения в NORDEFCO, как и в институтах «северного сотрудничества», принимаются на основе консенсуса. Она является не международной организацией, а типичным североевропейским «форумом сотрудничества», обладающим минимальной бюрократической структурой и лишенным наднациональных полномочий.
.
Первый этап существования NORDEFCO (2009–2013 гг.) был отмечен совместной работой по оптимизации военных расходов североевропейских стран, т.е. достижению цели, ради которой структура и задумывалась. Так, одной из первых задач NORDEFCO в первый год существования стала реорганизация предшествовавших исследований, проектов и рабочих групп, доставшихся от NORDAC, NORDCAPS и NORDSUP. В этом направлении североевропейцы достигли больших успехов: к концу 2010 г. в рамках единого NORDEFCO реализовывалось 53 различных исследования и проекта в сравнении с 117 годом ранее [7. P. 4]. Снижение организационных издержек позволило сосредоточиться на инициативах, касавшихся непосредственного оборонного сотрудничества.
В этой сфере, однако, успехи NORDEFCO оказались куда более скромными. Даже между близкими союзниками по НАТО объединение и совместное использование военного потенциала представляло серьезную проблему. Еще в 2007 г., когда в датский парламент было внесено предложение о совместном использовании Данией и Норвегией истребителей F-16 для экономии средств, оно было быстро отвергнуто по причине неопределенности юридического статуса настолько тесной военной интеграции [14. P. 70]. Переформатирование военно-политического взаимодействия в рамках NORDEFCO не помогло решить старые проблемы.
Хрестоматийным примером нежелания североевропейских стран слишком тесно взаимодействовать друг с другом в вопросах обороны стал шведско-норвежский проект артиллерийской системы Archer. Официально запущенный в 2007 г., он считался «визитной карточкой» северного оборонительного сотрудничества, но лишь пока в декабре 2013 г. Норвегия внезапно не вышла из проекта, официально из-за неудовлетворенности техническими характеристиками орудия. Изначально в целях повышения рентабельности проект предусматривал совместное хранение боеприпасов и техническое обслуживание в Швеции. Когда же норвежская сторона запросила официальную гарантию, что в кризисной ситуации боеприпасы и оружие будут обязательно предоставлены Норвегии, Швеция ответила отказом, сославшись на несовместимость такого шага с политикой нейтралитета. В Норвегии это было воспринято как стремление шведской стороны получать выгоду от совместного проекта, не предоставляя ничего взамен, а официально заявленная неудовлетворенность техническими характеристиками оказалась лишь формальным поводом прервать участие в инициативе [14. P. 71].
Аналогичные опасения по поводу недостаточной приверженности партнеров общему делу проявились, когда Норвегия и Финляндия вели переговоры о совместном техническом обслуживании вертолетов NHI NH90. Норвежские официальные лица предложили сосредоточить базы обслуживания на территории Норвегии, на что финская сторона потребовала от Норвегии согласиться на обслуживание своих основных боевых танков Leopard 2 на территории Финляндии. В таком случае танки стали бы сообразным «залогом», обеспечивая Финляндии гарантию того, что Норвегия поставит вертолеты в случае военного конфликта. Такие условия, проистекавшие из недоверия и неуверенности в партнере по оборонному сотрудничеству, для Норвегии тоже оказались неприемлемы.
Ненамного больше, чем Норвегии, финны, как оказалось, доверяли Швеции. Когда министры обороны и иностранных дел Швеции в январе 2013 г. подтвердили стремление к совместному шведско-финскому использованию некоторых видов военной техники, их финские коллеги ответили, что, во-первых, это потребует заключения оборонительного договора между двумя странами, и, во-вторых, инициатива не должна будет вовлекать скандинавских членов НАТО. Эти условия демонстрируют, с какой настороженностью руководство Финляндии относилось к любой оборонной инициативе, способной скомпрометировать нейтральный статус страны и вызвать раздражение России, с которой Финляндия имеет границу в 1300 км [14. P. 71]. Пока единственным успешным проектом совместных закупок между северными странами является договоренность о совместном приобретении военной формы.
Таким образом, на протяжении первого этапа своего существования NORDEFCO не смогло выполнить основную задачу – существенно оптимизировать расходы на оборону за счет совместного использования военного потенциала североевропейских стран. С одной стороны, на неудачу повлияли причины бюрократического характера: требования к производству и торговле военной продукции сильно различаются от страны к стране. Кроме того, вовлеченные в общие проекты организации и госструктуры не обязательно обладают одинаковыми полномочиями и схожим процессом принятия решений, что делает совместный проект громоздким и неравномерным [14. P. 72].
С другой стороны, интеграции мешали соображения, связанные с государственным суверенитетом (для скандинавских членов НАТО) и политикой нейтралитета (для Швеции и Финляндии), которые каждый раз оказывались важнее экономической выгоды. К этому добавились и опасения североевропейских стран по поводу благосостояния их собственных граждан, занятых в оборонной промышленности и уязвимых к оптимизации ВПК. Последнее играет большую роль в региональной политике: порой существование малонаселенных северных коммун обеспечивается за счет одного-двух предприятий, чья оптимизация имела бы крайне негативные последствия для населения. Кроме этого, механизмы принятия решений в рамках NORDEFCO, основанные на гибкости, добровольности и принципе консенсуса, вряд ли подходили для оборонного сотрудничества, требующего более решительной политической воли.
В 2013 г. после провала проекта Archer казалось, что NORDEFCO исчерпало возможности для сотрудничества, однако украинский кризис 2014 г. и коллапс доверия в отношениях между Россией и странами Запада придал североевропейскому оборонному взаимодействию новый импульс. В совместном заявлении министров обороны северных стран 10 апреля 2015 г. отмечалось, что «работать с Россией в привычном режиме стало невозможно», и страны региона должны реагировать на новый вызов проявлением солидарности и расширением текущего сотрудничества, дополняя работу НАТО и ЕС [13. P. 3]. Основной военно-политической задачей стран Северной Европы стало «сдерживание» России в регионе Балтийского моря.
В последующие годы NORDEFCO превратился в площадку для внутрискандинавского диалога по вопросам безопасности. Это объясняет, почему в 2014–17 гг. серьезное внимание уделялось обмену информацией о степени готовности к чрезвычайным обстоятельствам и ответным действиям. Так, в июне 2016 г. североевропейские страны установили защищенные линии теле- и видеосвязи между министерствами обороны и штаб-квартирами своих вооруженных сил, что позволило заметно упростить взаимодействие между военными структурами. В октябре 2017 г. NORDEFCO впервые организовала командно-штабные учения в форме имитационного моделирования кризисных сценариев в североевропейском регионе, к которым были привлечены высокопоставленных представителей вооруженных сил и министерств обороны. Задача учений состояла в укреплении NORDEFCO как площадки для консультаций и обмена информацией на случай возникновения чрезвычайных обстоятельств [13. P. 2].
Одновременно страны Северной Европы укрепили сотрудничество серией договоров в 2016-2017 гг. Так, Соглашение об упрощенном доступе 2016 г. обеспечило их вооруженным силам автоматический доступ в воздушное, морское и наземное пространство друг друга в мирное время. В 2017 г. были подписаны еще три соглашения: Соглашение об альтернативных посадочных площадках о взаимном использовании авиабаз гражданскими самолетами при чрезвычайных ситуациях, NORECAS - об обмене данными воздушной разведки и NORTAT, направленное на взаимную координацию работы тактического воздушного транспорта. Последний оказался очень успешным с точки зрения как снижения затрат, так и повышения операционной эффективности [7. P. 7].
Перечисленные соглашения были намеренно ограничены рамками мирного времени [1. C. 7]. Так, Соглашение об альтернативных посадочных площадках не распространяется на военную авиацию, а NORECAS перестает действовать в отношении страны, вступившей в военный конфликт. Большинство официальных лиц региона выступали за распространение действия NORECAS на кризисные ситуации, однако сохранявшаяся до 2022 г. приверженность Швеции и Финляндии политике нейтралитета, а также норвежское предпочтение формальным гарантиям продолжали затруднять прогресс в этом направлении (даже сегодня, уже после отказа Швеции и Финляндии от политики неприсоединения, NORECAS продолжает применяться лишь в мирное время). Очевидно, что на втором этапе развития NORDEFCO (2014–2022 гг.), как и на первом (2009–2013 гг.), особенности военного-политического статуса государств и их нежелание быть втянутыми в соседний конфликт препятствовали созданию полноценной системы оборонного сотрудничества.
Помимо заключения соглашений в сфере безопасности, с 2014 г. страны Северной Европы стали уделять повышенное внимание вопросам трансатлантических связей и взаимодействию с НАТО и ЕС, в том числе и в рамках NORDEFCO. Официально нейтральные Швеция и Финляндия продолжили поставлять свои контингенты для Сил быстрого реагирования НАТО, а с 2017 г. – для Объединённого экспедиционного корпуса Великобритании , в котором, будучи одними из стран-учредителей, уже состояли Дания и Норвегия.
Однако наибольшее значение имела активизация в Северной Европе военных учений [2. C. 25]. Под эгидой северных стран прошли учения «Арктический вызов», в которых приняли участие США и европейские страны. Остальные учения официально проводились либо под эгидой НАТО, либо отдельно какой-либо страной северного региона. Так, на территории Норвегии проводятся учения Nordic Response (с 2020 г. – ежегодно, до 2023 г. – Cold Response), Joint Viking (каждые два года) и Trident Juncture (2018 г.), на территории Швеции – Aurora (2017 г., 2023 г.), на территории Дании - Night Hawk (2018 г., 2021 г.). Страны Северной Европы также принимают участие в ежегодных учениях НАТО Baltops в Балтийском море. Нельзя не отметить рост числа участников учений: так, в Trident Juncture 2018 приняли участие рекордные 50 тыс. военнослужащих из 31 страны, а в Cold Response 2022 – 30 тыс. военнослужащих из 27 стран. [4. C. 134-137]
Тем не менее, несмотря на прогресс в вопросе проведения военных учений, NORDEFCO с 2014 г. не смогло разрешить основную проблему, сковывающую развитие оборонного сотрудничества, – опасения стран региона потерять свободу действий и быть втянутыми в конфликт вопреки своей воле. Скромные результаты десятилетней (2009–2019 гг.) работы NORDEFCO подтверждает специальное исследование пяти североевропейских университетов [6. P. 22], сравнившее текущее состояние сотрудничества с программой, предложенной Т. Столтенбергом в 2009 г. Значительного прогресса, реализовавшего бы первоначальный замысел, не удалось добиться ни по одному из 13 направлений. Наибольший прогресс наблюдался в вопросах совместного патрулирования воздушного пространства Исландии, противодействия киберугрозам и взаимодействия между внешнеполитическими ведомствами. Наименьший - по проектам оперативной североевропейской группы по стабилизации, подразделения по расследованию военных преступлений и общей спутниковой системы для наблюдения и коммуникации.
NORDEFCO сегодня
Если судить по формальным признакам, то опыт NORDEFCO выглядел как череда неудач, лишь частично компенсируемых некоторым прогрессом в отдельных сферах. Наиболее амбициозные проекты по совместной закупке вооружений (к примеру, проект артиллерийской системы Archer) остались на бумаге, ключевые соглашения в области совместного обеспечения безопасности в регионе (Соглашение об альтернативных посадочных площадках и NORTAT) не действовали в военное время, а само NORDEFCO сохраняло максимально неформальный и добровольный характер. Однако изначально североевропейские государства не ставили задачи по превращению NORDEFCO в полноценнее военно-политическое объединение, а принцип свободы рук был и остается ключевой характеристикой многостороннего сотрудничества в регионе.
В этой связи произошедшее в 2023–24 гг. на фоне обострения украинского кризиса официальное присоединение Швеции и Финляндии к НАТО ликвидировало главное препятствие – различие в военно-политических обязательствах государств. В 2024 г. была принята новая концепция развития NORDEFCO на период до 2030 г. (NORDEFCO Vision 2030) [17], в которой особое внимание уделено укреплению регионального потенциала сдерживания и коллективной обороны. В документе сформулированы восемь приоритетных направлений, в том числе интенсификация стратегического диалога, совершенствование механизмов антикризисного управления и, что наиболее важно, достижение «возможности организовывать совместные операции на основе единого оперативного планирования и руководить ими» [17. P. 2].
Акцент сделан на обеспечении военной мобильности и создании условий для наращивания союзных сил. Концепция предусматривает расширение кооперации в сфере совместных закупок в целях развития оборонно-промышленной базы и повышения надежности военных поставок. Иными словами, положения концепции демонстрируют намерение североевропейских правительств превратить NORDEFCO из форума сотрудничества в полноценное военно-политическое объединение под эгидой НАТО.
Углубление кризиса европейской безопасности уже во второй раз стало импульсом для перезагрузки работы NORDEFCO. В течение 2023 г., в период шведского председательства, ключевым институциональным нововведением стало формирование Северной группы стратегического планирования и Группы совместного оперативного планирования, создавших фундамент для углубления военной координации [9. P. 10]. Данные структуры сыграли определяющую роль в подготовке военных учений Nordic Response 24 и ознаменовали принципиальную трансформацию NORDEFCO в операционно-ориентированную организацию, обладающую потенциалом для координации комплексной военной деятельности в масштабах всего региона.
Другим практическим результатом 2023 г. стало заключение Северного соглашения о совместных закупках боеприпасов [9. P. 8], ставшего ответом на острый дефицит боеприпасов, выявленный в ходе конфликта на Украине. Оно предусматривает: поддержку Украины скоординированными поставками, наращивание производственного потенциала в среднесрочной перспективе за счет увеличения промышленных заказов, а также развитие долгосрочного стратегического сотрудничества для укрепления оборонно-промышленной базы североевропейского и балтийского регионов. Результатом соглашения стало размещение совместного заказа на поставку боеприпасов общей стоимостью 604 млн шведских крон [9. P. 8].
* * *
Создание NORDEFCO в 2009 г. стало результатом многовекторного сотрудничества северных стран в вопросах миротворческой деятельности, политики безопасности и обороны, а также необходимости реагировать на структурные изменения в вооруженных силах. На первом этапе функционирования (2009-2013 гг.) был сделан акцент на снижении финансовых издержек за счет более тесной оборонной кооперации; на втором (2014-2022 гг.) – на более общих вопросах обеспечения региональной безопасности и проведения военных учений. По большинству направлений взаимодействия (помимо проведения учений) NORDEFCO позволило достичь лишь скромных успехов, не соответствовавших первоначальным амбициям. Ключевую роль в его неудачах сыграли разные военно-политические обязательства стран региона, подрывавшие долгосрочное доверие между ними. Из второстепенных факторов стоит назвать сложность взаимной интеграции военно-промышленных комплексов, а также неформальную и слишком гибкую структуру сотрудничества.
Решение Швеции и Финляндии присоединиться к НАТО дало NORDEFCO новый стимул. О стремлении североевропейских государств к углублению военной интеграции и созданию механизмов координации в сфере обороны свидетельствуют как формирование новых институциональных структур в рамках NORDEFCO, так и практические шаги по развитию военно-промышленной кооперации, включая совместные закупки боеприпасов.
Дальнейшее развитие организации будет определяться отношениями НАТО и России, а также способностью североевропейских стран преодолеть традиционные разногласия в военно-политической сфере.
Литература
1. Белухин, Н.Е. Северное оборонное сотрудничество (NORDEFCO) – 10 лет спустя / Н.Е Белухин // Международная аналитика. – 2019. – № 4.
2. Журавель, В.П. Сотрудничество стран Северной Европы в военной сфере и тенденции его развития / В.П. Журавель // Зарубежное военное обозрение. – 2017. - № 4.
3. Талагаева, Д.А. «Северный баланс» и условия участия Норвегии в НАТО в годы «Холодной войны» / Д.А. Талагаева. – Вестник МГИМО. 2013. №1 (28).
4. Трунов, Ф.О. Особенности и перспективы стратегического проникновения НАТО в Арктику: норвежское направление / Ф.О. Трунов // Арктика и Север. – 2024. – № 54.
5. Forsvaret: our history. // URL: https://www.forsvaret.no/en/about-us/our-history (Дата обращения: 12.12.2024)
6. Haugevik, K. 10 Years on: Reassessing The Stoltenberg Report on Nordic Cooperation. / Kristin Haugevik, Ulf Sverdrup // Norwegian Institute of International Affairs. – 2019.
7. Järvenpää, P. NORDEFCO “Love in a Cold Climate” / Pauli Järvenpää // International Centre for Defence and Security. – 2017.
8. Liberti, F. Defence spending in Europe: Can we do better without spending more? / Fabio Liberti // Notre Europe. – 2011.
9. NORDEFCO Annual Report 2023 // Ministry of Defence, Sweden. – 2019.
10. Nordisk forsvarssamarbeid. – URL: https://snl.no/Nordisk_forsvarssamarbeid (Дата обращения: 12.12.2024)
11. NORDSAMFN. // https://snl.no/NORDSAMFN (Дата обращения: 12.12.2024)
12. Robertsen, T. Future Roles and Missions. Making New Ambitions Work: The Transformation of Norwegian Special Operations Forces / Tom Robertsen // Norwegian Institute for Defence Studies. – 2007.
13. Saxi H.L. After Crimea The future of Nordic Defence Cooperation / Håkon Lunde Saxi, Karsten Friis // NUPI Policy Brief. – 2018. – №6.
14. Saxi H.L. Nordic Defence Cooperation (NORDEFCO): Balancing Efficiency and Sovereignty, NATO and Nonalignment // Lepojärvi, K. Perspectives on European Security / Kati Lepojärvi // STETE - the Finnish Committee for European Security. – 2013.
15. SHIRBRIG. // https://snl.no/SHIRBRIG (Дата обращения: 12.12.2024)
16. Stoltenberg, T. Nordic cooperation on foreign and security policy. Proposals presented to the extraordinary meeting of Nordic foreign ministers in Oslo on 9 February 2009. / Thorvald Stoltenberg // The Government of Norway. – 2009.
17. Vision for Nordic Defence Cooperation (NORDEFCO). // URL: https://www.nordefco.org/files/NORDEFCO-vision-2030-.pdf (Дата обращения: 12.12.2024).
Ранний опыт государственного строительства большевиков и Конституция РСФСР 1918 года
7
