После окончания "холодной войны" каждая администрация США выпустила собственный "Обзор ядерной политики" (Nuclear Posture Review) (далее "Обзор"), который определяет долгосрочную стратегию США в области ядерных вооружений и рассматривает все аспекты ядерного оружия - роль ядерного оружия в военном планировании; ядерную стратегию; требования по обеспечению безопасного, надежного и эффективного арсенала; политику сдерживания; контроль над вооружениями; сочетание ядерного потенциала, противоракетной обороны и обычных вооруженных сил; размер ядерного арсенала; правильный состав различных систем доставки и типов боеголовок; необходимые программы модернизации.
Ядерная доктрина администрации Б.Клинтона была обнародована в 1994 г., администрация Дж.Буша-мл. представила свою ядерную стратегию Конгрессу в 2001 г.. Ядерная доктрина президента Б. Обамы была выпущена в апреле 2010 г. Министерством обороны США.
Д. Трамп издал распоряжение 27 января 2017 г., в котором просил министра обороны провести обзор и подготовить следующую ядерную доктрину [15], которая была опубликована Министерством обороны в 2018 г.
В статье представлен анализ основных положений этого обзора и его сравнения с ядерной концепцией администрации Б.Обамы, с целью определить новые подходы администрации Д.Трампа к ядерному оружию и их возможное влияние на стратегическое сдерживание между США и Россией, а также определить особенности "Обзора" с точки зрения декларативной политики.
Каждая из четырех администраций США после окончания "холодной войны" выбрала разные рамки разработки и формирования ядерной политики. Это оказывало важное влияние на тон и содержание документов. Так, когда Министерство обороны брало на себя ведущую роль в составлении "Обзора" без консультаций с другими департаментами и союзниками США, повышенное внимание уделялось потребностям в сдерживании и составу ядерных сил в отличие от целей контроля над вооружениями и его нераспространением. Был важен и способ, которым различные администрации обнародовали результаты своего обзора.
Институциональные рамки процесса обзора ядерной политики. Ядерная стратегия администрации Б.Обамы была санкционирована Конгрессом, но, по сравнению с двумя предыдущими обзорами, работа над "Обзором 2010" г. проводилась в более широкой институциональной среде. Помимо традиционных разработчиков (Министерство обороны, Белый дом, Государственный департамент), в работу над документом были также вовлечены Национальная администрация по ядерной безопасности, Стратегическое командование вооруженными силами США (STRATCOM), Министерство внутренней безопасности, Министерство финансов и разведывательное сообщество. Особенность состояла в том, что президент Б.Обама принимал непосредственное участие в процессе разработки и комментировал документ на заседаниях Совета национальной безопасности и в личных беседах со своими сотрудниками [8].
В результате обширных консультаций "Обзор 2010" получил широкую поддержку в различных департаментах и среди союзников США. Еще одним важным отличием явился высокий уровень прозрачности всего процесса. В результате работы Министерством обороны США опубликовало наиболее содержательную версию ядерной стратегии в ее кратком изложении на 49 страницах [16]. Такая прозрачность помогла союзникам и противникам США понять основные цели администрации в области ядерной политики.
В случае с администрацией Д. Трампа тон и содержание итогового документа предполагал, что Министерство обороны и Объединенный комитет начальников штабов будут играть ведущую роль в составлении новой редакции ядерной стратегии. Что касается участия Белого дома в выработке концептуального понимания ядерной политики, то еще в период предвыборной кампании Д.Трамп активно высказывался о некоторых проблемах нераспространения ядерного оружия со стороны Ирана и Северной Кореи и об «угрозах», исходящих от России и Китая.
Рассмотрение доктрины заняло больше времени, чем предполагалось. "Обзор" был опубликован Министерством обороны 2 февраля 2018 г. В нем очень подробно на 75 страницах изложено описание ядерной доктрины США. Для союзников и противников США это дало множество деталей о том, что администрация Трампа думает о роли ядерного оружия, и его содержание вызвало большую дискуссию в американской и зарубежной прессе и научном сообществе [17].
Роль ядерного оружия.
По многим вопросам ядерной политики администрация Д.Трампа не отклонялась от курса предшественников. Как и в предыдущих документах, в "Обзоре" 2018 г. сохраняется триада систем ядерного оружия (стратегическая авиация, межконтинентальные баллистические ракеты и атомные подводные ракетоносцы) и предусмотрены инвестиции в модернизацию ядерных сил США и вспомогательной инфраструктуры. Новая ядерная стратегия сохранила развертывание ядерных сил США на территории союзников, а именно соглашения о разделе ядерного оружия с пятью союзными государствами НАТО. Хотя США не обязались добиваться ратификации Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний, они сохранили мораторий на ядерные испытания. Что касается специфики декларативной политики, стратегия поддерживает гарантии безопасности для большинства государств, не обладающих ядерным оружием. В документе признается, что контроль над вооружениями служит национальным интересам США, но сделан вывод, что обстоятельства в настоящее время не идеальны для таких мер, что было посланием для России и Китая.
Фундаментальным отличием стала гораздо более пессимистическая характеристика современной международной системы, что явилось оправданием для ограничения мер по контролю над вооружениями и сосредоточения внимания на концепции сдерживания и модернизации ядерных сил.
Не подлежит сомнению, что обстановка безопасности изменилась в худшую сторону с момента выхода последнего "Обзор" 2010 г.. Отношения между НАТО и Россией приняли негативный характер. Политика президента Б.Обамы по «перезагрузке» зашла в тупик, что повлияло на сотрудничество Вашингтона и Москвы в сфере ядерной безопасности. Нарушения воздушного пространства, «внезапные» учения, кибератаки и жесткие ядерные угрозы стали новой нормой в отношении с Россией. США готовились к одностороннему разрыву Договора о ликвидации ядерных ракет средней и меньшей дальности (РСМД) [15].
Сотрудничество в области ядерной безопасности столкнулось с серьезными неудачами. Россия не участвовала в последнем саммите по ядерной безопасности в 2016 г., прекратилось сотрудничество с США по утилизации оружейного плутония. Отношения США с Китаем также превратились в конфронтацию по вопросам архитектуры азиатской безопасности, а диалог о стратегической стабильности, который инициировал президент Б.Обама, зашел в тупик.
Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ) подтвердило, что Иран выполняет свои обязательства по Совместному всеобъемлющему плану действий (СВПД), но администрация Трампа заявила о недовольстве ограничениями, которые были включены в соглашение.
Пхеньян провел четыре новых ядерных испытания со времени принятия последнего "Обзора" и создал межконтинентальную баллистическую ракету (МБР), которая может достичь западного побережья США.
Все эти события повлияли на переосмысление ядерной политики США. Но вместо попыток решения этих проблем, США угрожают применением силы и введением все новых образцов ядерного оружия. Это четкое различие с ядерной стратегией администрации Обамы, которая опиралась на контроль над вооружениями и продвижение к глобальному нулю при сохранении эффективного ядерного арсенала.
"Обзор ядерной политики" 2018 г. опирается на то, что ядерное оружие будет продолжать играть важнейшую роль в сдерживании ядерной атаки и предотвращении крупномасштабных обычных вооруженных столкновений между государствами, обладающими ядерным оружием. В нем отмечается, что "ядерное оружие США не только защищает союзников от обычных и ядерных угроз, но и помогает им избежать необходимости создавать собственные ядерные арсеналы". Иными словами, ядерное оружие «вносит уникальный вклад в сдерживание как ядерной, так и неядерной агрессии».
Помимо вопроса о цели, дебаты о неприменении первыми и формулирование гарантий безопасности также являются важными элементами декларативной ядерной политики. Они показывают союзникам и противникам США, когда и при каких обстоятельствах США готовы рассмотреть вопрос об использовании ядерного оружия. Хотя все четыре "Обзора" ядерной стратегии США не отказывались от возможности применять ядерное оружие первыми, администрация Обамы тщательно рассмотрела предыдущие положения ядерной стратегии США и внимательно изучила проблему. Она обсуждалась в научных кругах, союзники высказывали свои взгляды, и Совет национальной безопасности также обсуждал аргументы за и против. Администрация Трампа не проявляла особого интереса к исключению первого применения ядерного оружия, и вопросы о неприменении первыми на этот раз вообще не обсуждались.
Некоторая гарантия безопасности была частью ядерной доктрины США со времен Дж.Картера. Эти гарантии продолжали развиваться, и все больше государств, не обладающих ядерным оружием, были включены в группу стран, которой не нужно беспокоиться о возможности применения против них ядерного оружия США. В этом отношении администрация Обамы сделала соблюдение ДНЯО единственным требованием. Это был позитивный подход, так как он дал возможность враждебным государствам выйти из положения и дал им возможность убрать ядерные угрозы со стороны США, если они будут соблюдать свои договорные обязательства. "Обзор" президента Трампа 2018 г. повторил то же обещание, указав, что США не будут применять или угрожать применением ядерного оружия против государств, не обладающих им, которые являются участниками ДНЯО и выполняют свои обязательства по нераспространению.
Хотя условия обеспечения безопасности остались прежними, появились некоторые изменения. Администрация Обамы оставила за собой право пересмотреть это обязательство в случае изменения угрозы биологического оружия, а администрация Трампа заявила: "учитывая потенциал значительных неядерных стратегических атак, США оставляют за собой право вносить любые коррективы в заверения, которые могут быть оправданы развитием и распространением технологий неядерного стратегического нападения и возможностей США для противодействия этой угрозе"[17].
Это включает в себя гораздо более широкий набор угроз, которые могут заставить США отозвать свои гарантии безопасности и разрешить использование ядерного оружия против государств, не обладающих ядерным оружием.
Сдерживание противников: России и Китая.
Что касается союзников и противников США, общий тон и основной акцент "Обзора" 2018 г." показывает фундаментальное отличие от "Обзора" 2010 г. Ссылаясь на негативные события в сфере безопасности, администрация Трампа согласилась с тем, что условия контроля над вооружениями не являются идеальными, и решила вместо этого сосредоточиться на вопросах сдерживания. Этот серьезный акцент на сдерживание и ядерные модернизации вызвал резкие дебаты в Конгрессе США.
В то время как президент Б.Обама взял на себя обязательство не создавать новое ядерное оружие, в "Обзоре" 2018 г. сделан вывод о том, что большее разнообразие ядерных средств малой мощности является ответом на новые типы угроз, которые исходят от России и в меньшей степени от Китая и других противоборствующих государства. Этими возможностями являются боеголовка малой мощности для существующих баллистических ракет, запускаемых с подводных лодок «Трайдент», и крылатая ракета с ядерной боеголовкой, запускаемая с подводных лодок.
"Обзор" 2018 г. утверждает, что поскольку Россия обладает большим количеством и разнообразием ядерных вариантов малой мощности, она намерена использовать это для принуждения и запугивания США и их союзников. Кит Б. Пейн, главный разработчик ядерной стратегии Буша, утверждает, что восстановление этих возможностей в первую очередь заключается в том, чтобы убедить противников в том, что у США есть надежные варианты против ограниченных ядерных угроз России, и это поможет предотвратить такие удары [12]. Глава STRATCOM США генерал Джон Хайтен заявил о необходимости подобных вооружений для реагирования на угрозу, которую представляет, в частности, Россия [4].
Новый "Обзор" также утверждает, что вариант ракеты «Трайдента» малой ядерной мощности привнесет больше доверия в концепцию сдерживания, повысит ядерный порог и поможет убедиться, что потенциальные противники не видят никаких возможных преимуществ в ограниченной эскалации ядерного оружия, что снижает вероятность его применения.
Однако остаются серьезные сомнения в преимуществах внедрения этой возможности. Поскольку США уже взяли на себя обязательство разработать крылатую ракету с воздушным запуском, способную нести ядерное оружие (Air-Launched Cruise Missile (ALCM), и оружие дальнего действия (Long Range Standoff Weapon (LRSO), возникает справедливый вопрос, почему этого потенциала недостаточно для противодействия ограниченным ядерным угрозам. Бывший министр обороны Уильям Дж. Перри и стратегический аналитик Том Коллин утверждают, что создание варианта ракеты "Tрайдент" с ядерным зарядом низкой боевой мощностью было бы «воротами к ядерной катастрофе». По их оценке, у США имеется запас в 1000 единиц ядерного оружия малой мощности, которое подвергается серьезной модернизации, а в активном военном арсенале США имеется более 4000 единиц ядерного оружия, что обеспечивает достаточное доверие к его позиции сдерживания [13].
"Обзор" 2018 г. справедливо заявляет, что с 2010 обстановка в области международной безопасности ухудшилась, и содержит длинный список угроз, с которыми сталкиваются США и их союзники: напряженность в отношениях с Россией и Китай, ядерные разработки Северной Кореи, Ирана и его неразрешенная ядерная программа, сохраняющаяся угроза ядерного терроризма. Из этих вызовов США использовали Россию в качестве основного оправдания своих новых возможностей.
В "Обзоре" 2018 г. утверждается, что ядерная доктрина России включает в себя стратегию «эскалация ради деэскалации» (escalate to de-escalate), которая, якобы означает, что Россия планирует использовать ядерное оружие малой мощности на ранних стадиях обычного конфликта, чтобы посадить НАТО за стол переговоров и вести переговоры на выгодных для себя условиях средствами ядерного принуждения и шантажа. Официальные представители правительства США и различные отчеты неоднократно заявляли, что они считают, что стратегия «эскалации ради деэскалации» является официальной российской стратегией.
Так, Национальный разведывательный совет в своем докладе «Глобальные тенденции» за 2017 г. отмечает, что российская военная доктрина якобы включает ограниченное применение ядерного оружия в ситуации, когда на карту поставлены жизненно важные интересы России для «деэскалации» конфликта, демонстрируя, что продолжающийся традиционный конфликт может привести к обострению кризиса до широкомасштабного ядерного обмена [9].
Бывший заместитель помощника министра обороны Эвелин Фаркас свидетельствовала на слушаниях в Конгрессе, что "российские вооруженные силы разработали еще одно средство для сдерживания Запада с помощью ядерного или асимметричного оружия - концепцию «эскалация для деэскалации». Логическое обоснование состоит в том, что путем повышения цены для противника - посредством кибератаки или ограниченного применения ядерного оружия - Россия может заставить противника капитулировать"[5].
Такие утверждения в США на высоких правительственных уровнях формируют атмосферу недоверия и нагнетают страх. По словам посла России в США Анатолия Антонова, пресловутая концепция "эскалации для деэскалации", якобы предполагающая возможность применения первым "ограниченного ядерного удара малой мощности", - еще один вопиющий пример нежелания нас услышать. Такое ощущение, что в сознание ряда американских экспертов намеренно внедрили понимание, будто бы Россия в своем военном планировании имеет в виду применение на практике упомянутой концепции [2].
Если ознакомиться с официальными документами и выступлениями российских политиков, то станет очевидно, что Россия никому не угрожает и не претендует, в отличие от США, на глобальное лидерство и мировую гегемонию.
Согласно п. 27 "Военной доктрины Российской Федерации", "Россия оставляет за собой право применить ядерное оружие в ответ на применение против нее и (или) ее союзников ядерного и других видов оружия массового уничтожения, а также в случае агрессии против Российской Федерации с применением обычного оружия, когда под угрозу поставлено само существование государства" [1].
Выступая на заседании Международного дискуссионного клуба "Валдай" в октябре 2018 г., президент России В.В.Путин отметил, что "в нашей концепции применения ядерного оружия нет превентивного удара. Наша концепция - это ответ на встречный удар, это значит, мы готовы применять ядерное оружие только тогда, когда удостоверимся в том, что потенциальный агрессор наносит удар по нашей территории" [3].
В то время как команда Трампа основывала многие из своих решений на предположении, что вышеупомянутые утверждения верны, а концепция «эскалация для деэскалации» является официальной стратегией России, по оценке зарубежных авторитетных экспертов, эта стратегия исчезла из мышления российского руководства во второй половине 1990-х гг. Так, О.Оликер из Центра стратегических и международных исследований утверждает, что, хотя сторонники этой российской доктрины очень влиятельны в кругах США и НАТО, факты свидетельствуют о том, что концепция «эскалация ради деэскалации» более не интегрирована в оперативное планирование России [10].
Французский стратегический аналитик Бруно Тертраис также пришел к выводу, что стратегия «эскалации ради деэскалации» не отражена ни в российских военных учениях, ни в официальной ядерной доктрине и публичных заявлениях руководства. По его мнению, Россия открыто об этом говорила, и ни одно из известных крупномасштабных военных учений не включало использование ядерного оружия в течение, по крайней мере, десятилетия, и что Россия теперь выигрывает или, по крайней мере, сопротивляется без ядерного оружия [14].
Что касается Китая, то главным нововведением "Обзора" 2010 г. стало то, что Китай впервые был упомянут в той же группе стран, что и Россия. Администрация Б.Обамы назвала Китай страной, с которой у США было несколько общих интересов, и сотрудничество с которой было возможным во многих областях. Поэтому США начали диалог о стратегической стабильности с Пекином и попытались определить вопросы, представляющие взаимный интерес. Новый "Обзор" обратился к Китаю в конфронтационном тоне, и, как и в случае с Россией, намерение укрепить стратегическую стабильность было заменено концепцией конкуренции великих держав.
Китай, несомненно, превратился во вторую экономическую силу в мире и пользуется большим доверием на международной арене. Китай также много инвестировал в ядерные возможности и добился в этой сфере значительных успехов [11].
"Обзор" 2018 г. говорит о возможности использовать ядерные заряды малой мощности в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Согласно новой ядерной стратегии, США готовы решительно отреагировать на неядерную или ядерную агрессию Китая. Их учения в Азиатско-Тихоокеанском регионе, помимо других целей, демонстрируют эту готовность, а также расширяют спектр вариантов ядерного реагирования, доступных президенту[17].
Ядерная доктрина Китая основывается на принципе отказа от применения ядерного оружия первым, который были официально изложены еще после первого ядерного испытания Китая в 1964 г.: не применять ядерное оружие против государств, не обладающих им, и в зонах, свободных от ядерного оружия, и что для эффективного сдерживания достаточно гарантированной способности второго удара [7].
Несмотря на продолжающиеся усилия по модернизации, на данный момент нет никаких признаков того, что Китай хочет внести изменения в один из этих принципов. В 2019 г. была опубликована «Белая книга» по национальной обороне КНР «Национальная оборона Китая в новую эру». В документе отмечается, что КНР будет в любых условиях придерживаться принципа неприменения ядерного оружия первыми [6].
В прежнем "Обзоре" 2010 г. концепция стратегической стабильности была организационным принципом во взаимоотношении с Россией и с Китаем. Государственный департамент США провел дипломатический диалог с Москвой и Пекином, чтобы определить те области, где возможно сотрудничество, и установить рамки стабильных отношений. Хотя эти каналы остаются открытыми, "Обзор" 2018 г. не обращает на них внимания. Не было абсолютно никакой дискуссии о том, как внести содержание в эти диалоги: Белый дом согласился с тем, что они зашли в тупик. Вместо того, чтобы создавать новые стимулы для этих переговоров, Трампа обвинил Россию и Китай в агрессивном поведении, и это отразилось в возвращении к конфронтации с обеими державами.
В своем "Обзоре" администрация Трампа выразила поддержку новому договору по Стратегическим наступательным вооружениям (СНВ), но добавила, что Вашингтон «не заинтересован в заключение нового договора с государством, которое активно нарушает соглашения о контроле над вооружениями». Таким образом, в новом "Обзоре" больше не раскрываются вопросы и практические меры, которые администрация планирует принять для поддержания контроля над стратегическими вооружениями. Это может означать, что истечение в 2021 г. срока действия СНВ-3 положит конец пятидесятилетнему контролю над стратегическими вооружениями между США и Россией.
Заключение.
Нарушая наследие ядерной стратегии Обамы, Трамп отказался от баланса между контролем над вооружениями и сохранением надежного и эффективного ядерного арсенала. Новая ядерная стратегия сместила акцент на поддержание и модернизацию ядерных сил. Документ очень пессимистичен в отношении международной безопасности. Вместо содействовия стратегической стабильности он ориентирован на конфронтацию с Россией и Китаем и содержит жесткие угрозы в отношении Ирана и Северной Кореи. В результате отброшены усилия по контролю над вооружениями, а ядерные модернизации и возврат к двум типам боеголовок малой мощности стали приоритетом.
Несмотря на подтверждение того, что контроль над вооружениями по-прежнему служит национальным интересам США и их союзников, "Обзор" не сформулировал никаких конкретных рекомендаций по спасению Договора РСМД и продлению действия нового соглашения по СНВ-3. Администрация Д.Трампа расширила непредвиденные обстоятельства, когда может быть использовано ядерное оружие, особенно в области неядерных сценариев боевых действий. Это опасное послание. Государства-участники ДНЯО, не обладающие ядерным оружием, критикуют новую стратегию США за то, что она не продвигает меры контроля над вооружениями.
Хотя администрация Д.Трампа приложила немало усилий, чтобы убедить своих противников, что США не собираются наращивать свой ядерный арсенал, ядерная доктрина может привести к противоположным результатам. Усилия США по модернизации вызывает ответные меры в России и Китае, а противоречивые обвинения Северной Кореи и Ирана вызывают ответную реакцию. Все это подрывает международную безопасность и может привести к вооруженной эскалации.
Вместе с тем широкая дискуссия, вызванная этим документов, позволяет рассчитывать на поиск новых подходов к роли ядерного оружия в условиях формирования многополярного мира.
Ранний опыт государственного строительства большевиков и Конституция РСФСР 1918 года
7
