*В основу статьи положен полный текст выступления автора на «правительственном часе» с участием Министра науки и высшего образования России В.Н. Фалькова 30 июля 2024 года.
Начиная с 2014 года правительство Российской Федерации ежегодно вносит в Государственную Думу доклады о реализации государственной политики в сфере образования. И с тех пор я задаю коллегам из правительства одни и те же вопросы:
1) должен ли доклад представлять из себя целостный документ либо сумму отдельных материалов, подготовленных профильными департаментами министерства, а также иными ведомствами, имеющими подведомственные образовательные организации?
2) может ли доклад ограничиваться перечнем достижений либо он должен включать в себя анализ проблем, на решении которых необходимо сконцентрироваться?
Те же вопросы возникли и при обсуждении доклада 2023 года с той лишь разницей, что в соответствии с Федеральным законом от 24.06.2023 № 283-ФЗ «О внесении изменения в статью 3 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в данном случае в качестве его составной части был представлен отдельный доклад о реализации государственной политики в области высшего и соответствующего дополнительного образования[1].
Реальные достижения
Если рассматривать доклад правительства о реализации госполитики в сфере высшего и соответствующего дополнительного профессионального образования как отчет о проделанной работе, следует признать: работа выполнена большая и результаты ее значительны. Назовем лишь некоторые.
- Увеличение приема студентов в вузы на бюджетные места. Если с 2016 по 2020 год контрольные цифры приема сократились примерно на 8 тысяч, то к настоящему времени они увеличились без учета новых регионов более чем на 46 тысяч (см. таблицу 1).
Таблица 1. Контрольные цифры приема, установленные образовательным организациям высшего образования с 2016 по 2025 год [10, 11]
|
учебный год
|
бакалавриат
|
магистратура
|
специалитет
|
всего
|
|
2016/17
|
311 438
|
125 181
|
70 579
|
507 198
|
|
2017/18
|
297 007
|
138 056
|
69 768
|
504 831
|
|
2018/19
|
297 434
|
145 626
|
71 832
|
514 892
|
|
2019/20
|
296 298
|
126 943
|
72 629
|
495 870
|
|
2020/21
|
305 630
|
116 974
|
76 635
|
499 239
|
|
2021/22
|
336 705
|
97 430
|
85 856
|
519 991
|
|
2022/23
|
339 739
|
124 518
|
86 155
|
550 412
|
|
2023/24
|
334 695
|
123 429
|
83 916
|
552 236
|
|
2024/25
|
336 861
|
126 019
|
91 167
|
554 047
|
|
Итого
|
рост на 25 423 бюджетных мест
|
рост на 848 бюджетных мест
|
рост на 20 588 бюджетных мест
|
рост на 46 849 бюджетных мест
|
Однако, по данным ЮНЕСКО, еще с 2000 по 2014 год общее число студентов в мире удвоилось и составляло 207 млн [12].
При этом ООН и ЮНЕСКО доступность высшего образования оценивают количеством студентов на 10 тысяч населения. И в этом смысле мы уступаем самим себе не только советского периода, но и начала 1990-х годов (см. таблицу 2).
Главные причины: сокращение доли молодежи в составе населения и сроков обучения в вузах в связи с принудительным использованием т.н. Болонской системы.
Таблица 2. Количество бюджетных студентов в расчете на 10 000 населения [8]
|
Год
|
Количество
|
|
1980 (СССР)
|
219
|
|
1994 (РФ)
|
171
|
|
1996 (согласно Закону РФ «Об образовании»)
|
не менее 170
|
|
2000
|
192
|
|
2010
|
183
|
|
2012 (согласно ФЗ «Об образовании в РФ»)
|
800 студентов на 10 000 молодёжи в возрасте от 17 до 30 лет
|
|
2016
|
130
|
|
2019
|
130
|
|
2020
|
125
|
|
2021
|
132,3
|
|
2022
|
136,6
|
|
2023
|
137
|
- Установление льгот при приеме в вузы для участников боевых действий, в т.ч. на Украине, и их детей, а также детей медицинских работников, погибших при исполнении служебных обязанностей во время распространения коронавируса. Страна должна помогать тем, кто защищает ее интересы и ее граждан.
- Увеличение доли студентов с инвалидностью за последние 10 лет примерно в 2,5 раза (см. таблицу 3).
Таблица 3. Доля студентов с инвалидностью в организациях высшего образования [4, 5]:
|
Учебный год
|
Доля
|
|
2010/11
|
0,33%
|
|
2015/16
|
0,38%
|
|
2020/21
|
0,7%
|
|
2021/22
|
0,77%
|
|
2022/23
|
0,83%
|
Кстати, Министерство труда и социальной защиты РФ рассматривает граждан с инвалидностью как важный фактор восполнения дефицита рабочей силы, т.е. ресурс развития кадрового потенциала страны [6].
- Прекращение в основном принудительной реорганизации вузов. Переход на более мягкие механизмы их интеграции, включая консорциумы. Так, с 2011/12 до 2019/20 учебного года количество вузов в России сократилось с 1080 до 724, т.е. почти на 33%. В последние же четыре года оно сохранилось на прежнем уровне - 724 (см. таблицу 4).
Таблица 4. Учреждения высшего образования (на начало учебного года) [4, 5, 7, 13]
|
учебный год
|
количество
|
|
1914
|
72
|
|
1917
|
150
|
|
1927
|
90
|
|
1940/41
|
481
|
|
1950/51
|
516
|
|
1960/61
|
430
|
|
1970/71
|
457
|
|
1980/81
|
494
|
|
1990/91
|
514
|
|
1995/96
|
762
|
|
2000/01
|
965
|
|
2005/06
|
1068
|
|
2008/09
|
1134
|
|
2011/12
|
1080
|
|
2012/13
|
1046
|
|
2013/14
|
969
|
|
2014/15
|
950
|
|
2015/16
|
896
|
|
2017/18
|
766
|
|
2018/19
|
742
|
|
2019/20
|
724
|
|
2020/21
|
710
|
|
2021/22
|
717
|
|
2023/24
|
724 [3]
|
Однако нельзя отметить: во многих странах количество университетов растет, и их открытие даже объявляется «национальной идеей»! Например, национальная стратегическая инициатива «Норвегия, открывающая университеты».
- Создание передовых инженерных школ (ПИШ). Это важный шаг по пути интеграции образования, науки и производства, без чего новая индустриализация, в которой остро нуждается страна, невозможна.
По данным выступления заместителя председателя правительства РФ Д.Н. Чернышенко 06.12.2023 в Государственной Думе на правительственном часе "О государственной политике в сферах научных исследований и инновационных разработок в целях обеспечения технологического прорыва", в 2024 году должны начать работу 50 ПИШ в 23 регионах России.
Другая форма интеграции науки, образования и производства — научно-образовательные центры (НОЦ) мирового уровня, создание которых также заслуживает поддержки. Согласно данным названной выше презентации Д.Н. Чернышенко, в реализации программ НОЦ участвуют 36 субъектов Российской Федерации.
- Не вызывают сомнений основные направления создания национально ориентированной системы образования, объявленные министром В.Н. Фальковым, а именно возвращение к фундаментальности, усиление практикоориентированности, воспитание гражданина, повышение статуса молодого специалиста.
Недавно на Московском академическом экономическом форуме академик Талия Хабриева, которой во многом принадлежит юридическое оформление поправок к Конституции, заявила, что целью нашего образования должно быть воспитание человека-творца, а не квалифицированного потребителя. Министр В.Н. Фальков выразился мягче: отказ от сервисной модели образования.
Мы никогда не сомневались, что образование должно формировать творческую личность, и вспоминали классическую цитату Юрия Гагарина: из ресторанов в космос не летают. Хорошо, что это осознала часть политической элиты.
Политика в области высшего образования: некоторые системные проблемы
Однако отчет правительства и доклад о реализации образовательной политики — это разные жанры. Отчет предполагает прежде всего перечисление достижений. Он может иметь ведомственный характер.
Напротив, доклад правительства, во-первых, должен включать постановку проблем, анализ необходимых условий и перспектив их решения. И хотя, выступая в Государственной Думе 30 июля 2024 года, министр В. Н. Фальков отчасти такой анализ выполнил, в самом докладе мы его практически не находим.
Во-вторых, в подготовке правительственного доклада должны принимать участие не только профильные министерства и министерства, в ведении которых находятся учебные заведения, но также Минфин, Минэкономразвития, Минтруд, Минздрав, Минцифры, МВД и Минобороны, а выступать с докладом должен заместитель председателя правительства, курирующий образование. Это обеспечило бы докладу действительно межведомственный характер.
Кроме того, ряд проблем образования находится на стыке полномочий Минпросвещения и Минобрнауки (например, ЕГЭ и его последствия, состояние здоровья абитуриентов, уровень их подготовки по предметам, необходимым для обеспечения модернизации и национальной безопасности страны и др.). В этом смысле «усовершенствование закона», которое позволяет сделать два доклада об образовательной политике вместо одного, только ухудшило ситуацию, сделав доклад еще более ведомственным.
К числу системных проблем отечественного образования, которые имеют межведомственный характер и не могут быть решены исключительно профильными министерствами можно отнести:
1) хроническое недофинансирование образования;
2) статус педагогического работника;
3) содержание образования;
4) соотношение светского и религиозного образования;
5) управление образованием, включая необходимость его дебюрократизации;
6) развитие сети образовательных организаций;
7) современные образовательные технологии, включая электронное обучение;
8) статус учащегося;
9) здоровье учащихся;
10) образование инвалидов и иных лиц с ограниченными возможностями здоровья;
11) воспитание (формирование) личности;
12) идеология (ценности) образовательной политики.
Отметим лишь некоторые из этих проблем применительно к образованию высшему.
- Хроническое недофинансирование образования вообще, высшего образования — в особенности.
Согласно данным ЮНЕСКО и Всемирного банка, по доле финансирования образования из всех источников в ВВП наша страна в 2012 году занимала 98-е, в 2018 году - 120-е, в 2022 году - 84-е место (см. таблицу 5).
Таблица 5. Финансирование образования из всех источников в различных странах мира (в % от ВВП) [2]
|
место
|
страна
|
расходы в % в 2012 году
|
расходы в % в последующие годы
|
|
1
|
Тимор-Лешти
|
14,0
|
|
|
2
|
Лесото
|
13,0
|
|
|
3
|
Куба
|
12,0
|
|
|
4
|
Бурунди
|
9,2
|
|
|
5 / 39
|
Молдова
|
9,1
|
5,5 (в 2018 году)
|
|
6 / 10
|
Дания
|
8,7
|
7,6 (в 2014 году)
|
|
15 / 8
|
Норвегия
|
7,3
|
8,0 (в 2016 году)
|
|
26
|
Конго, Танзания
|
6,2
|
|
|
45
|
Великобритания, Литва
|
5,6
|
13,3 (в 2018 году)
|
|
52 / 67 / 101
|
США
|
5,4
|
5,0 (в 2014 году), 13,1 (в 2020 году)
|
|
57 / 45 / 101
|
Украина
|
5,3
|
5,4 (в 2017 году), 13,1 (в 2020 году)
|
|
69
|
Гамбия
|
5,0
|
|
|
79
|
Германия
|
4,6
|
|
|
91
|
Хорватия, Румыния
|
4,3
|
|
|
98 / 120 / 84
|
Россия
|
4,1
|
3,7 (в 2016 году), 14,3 (в 2018 году)[2]
|
За четыре года (2020-2024) рост расходов на высшее образование составил 38%, а официальная инфляция — более 39%. Но в официальную инфляцию верят только официальные лица. Другими словами, реальные расходы на высшее образование, как минимум, не растут.
Весь федеральный бюджет российского высшего образования сравним с бюджетом крупного американского университета.
Так, на 2024 год он составил 835,0 млрд. рублей, или 9,5 млрд. долларов по курсу на 12.07.2024 (день вступления в силу Федерального закона от 12.07.2024 № 175-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов»). А бюджет Гарвардского университета (США) в 2018 году - 5,2 млрд долларов без эндаумента (целевого фонда из пожертвований) в размере 39,2 млрд долларов.
Вот почему в подготовке доклада должны обязательно участвовать Минфин и Минэкономразвития.
- Фактическое неисполнение Указа Президента РФ от 7 мая 2012 года № 597 в части оплаты труда преподавателей вузов во многих регионах и организациях.
Согласно правительственному докладу, в 2023 году указ не был исполнен лишь в 15 субъектах Российской Федерации, причем отклонение составило не более 5% [3]. Однако это «чудеса» статистики.
По данным же Высшей школы экономики, в 2022 году средняя зарплата преподавателей вузов составляла 83 554 руб., что соответствовало 127,9% от заработной платы в экономике в целом, а не 200%, как положено по Указу Президента РФ № 597 [5].
В Москве средняя зарплата за январь — апрель 2024 года составила 153 568,4 руб. [14], следовательно, зарплата доцента, символизирующая среднюю по вузу, должна составлять 307 136,8 руб. На самом деле такой зарплаты не получает и абсолютное большинство профессоров. При этом количество часов на одну ставку, по сравнению с советскими временами, увеличилось с 720 до 900, но на одну ставку практически никто не работает. Популярная шутка гласит: работаем на полторы ставки, поскольку на одну есть нечего, а на две — некогда.
Вот почему в работе над докладом правительства должны принимать участие Минтруд и тот же Минфин.
Вторая проблема - более справедливое распределение финансов внутри вузов. Председатель Государственной Думы В.В. Володин на пленарном заседании палаты 16 ноября 2020 года приводил данные, согласно которым большинство ассистентов и даже доцентов получают заработную плату от 30 до 70 тысяч руб., т.е. много ниже положенной по указу.
На «правительственном часе» 10 ноября 2020 года Министр науки и высшего образования В.Н. Фальков предложил увязывать зарплату ректоров с той, которую получают не менее 50% (в идеале — 100%) преподавателей.
Однако в правительственном докладе отсутствует информация о том, как с тех пор повысилась зарплата ассистентов и доцентов и насколько уменьшилось неравенство в оплате труда в высших учебных заведениях.
Напоминаю: большинство Государственной Думы 2 ноября 2023 года отклонило очередной подготовленный мною законопроект о повышении статуса педагогических работников, который предполагал, что средняя зарплата преподавателей вузов должна составить не менее двух средних по региону и по Российской Федерации (чтобы уменьшить региональное неравенство) при работе на одну ставку[3].
- Снижение реального уровня стипендий.
По отношению к прожиточному минимуму по сравнению с советскими временами расчетная стипендия:
- студента вуза (1967 рублей) снизилась примерно в семь раз (с 80% прожиточного минимума до 11,7%);
- студента в организациях СПО (713 рублей) — примерно в 15 раз (с 60% до 4,2%);
- аспиранта (3 873 рублей) — примерно в восемь раз (с 1,8 прожиточного минимума до 23%);
- аспиранта, обучающегося по направлениям подготовки, определенным Минобрнауки России (9 296 рублей) — примерно в три раза (с 1,8 прожиточного минимума до 55,2%) [3].
При этом стипендиальный фонд в 2024 году увеличен с 1 сентября на 5,5%, т.е. в пересчете на год — лишь на 1,8% при официальной в 2023 году инфляции в 7,5%, т.е. в 4 раза ниже инфляции.
Еще большему числу студентов придется работать вместо того, чтобы учиться. Или, как не раз говорил, работать и подучиваться [1]!
Реальная средняя стипендия в 3608 руб., которую, по данным правительственного доклада, получают большинство студентов, почти вдвое выше расчетной, но и она составляет от прожиточного минимума, установленного для трудоспособного населения в 2024 году (16844 руб.), лишь 21,4%.
- Нарастающая бюрократизация управления.
В правительственном докладе этой проблемы нет вообще. Между тем по остроте она уже сравнима с недофинансированием образования и «недозарплатой» педагогов.
По данным Высшей школы экономики, только чтобы заполнить две официальные формы статотчетности общим количеством ячеек 33 тысячи, требуется, как минимум, три месяца работы высококвалифицированного специалиста по восемь часов в день!
Но этого мало: по тем же данным, ежедневно в вузы приходит от пяти до восьми запросов, т.е. организациям приходится заполнять от 1800 до 2800 отчетов в год!
Кроме того, в 2023 году Минобрнауки провело более 120 мониторингов.
Ни один интеллект, кроме искусственного, этого не прочтет.
Если в результате принятия Федерального закона от 08.08.2024 N 328-ФЗ "О внесении изменений в статьи 29 и 47 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", как нам обещают, преподаватели будут заполнять только два документа, они «перекрестятся» и — редкий случай - поблагодарят правительство и Государственную Думу.
Но проблема бюрократизации по определению имеет межведомственный характер. По данным Комитета Госдумы шестого созыва по образованию, примерно 80% контрольных процедур в отношении образовательных организаций не связаны с деятельностью органов управления образованием.
Предлагаем в экстренном порядке восстановить межкомитетскую рабочую группу по дебюрократизации управления образованием с приглашением представителей всех федеральных органов, которые увеличивают бюрократическую нагрузку в вузах.
Отнюдь не все системные проблемы высшего и соответствующего дополнительного образования получили отражение в докладе. Например, в нем отсутствует проблема здоровья студентов, хотя по этому поводу есть специальное поручение президента России [9].
Надеемся, что следующий доклад о реализации образовательной политики будет действительно межведомственным, аналитическим, будет содержать постановку проблем и перспективы их решения.
[1] «Правительство Российской Федерации ежегодно не позднее 15 мая года, следующего за отчетным годом, в рамках обеспечения проведения единой государственной политики в сфере образования представляет палатам Федерального Собрания Российской Федерации национальный доклад о реализации государственной политики в сфере образования, включающий в себя в качестве составных частей доклад о реализации государственной политики в сфере общего образования, среднего профессионального образования и соответствующего дополнительного профессионального образования, профессионального обучения, дополнительного образования детей и взрослых и доклад о реализации государственной политики в сфере высшего образования и соответствующего дополнительного профессионального образования» [15].
[2] Резкий рост показателя доли расходов на образование связан, видимо, с радикальным изменением методики расчета.
[3] Результаты голосования по проекту федерального закона № 1075801-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу повышения статуса педагогических работников":
КПРФ: за — 96,5%; не голосовало — 3,5%
«Новые люди»: за — 93,3%; не голосовало — 6,7%
«Справедливая Россия»: за — 81,5%; не голосовало –18,5%
ЛДПР: за — 71,4%; не голосовало — 28,6%
«Единая Россия»: не голосовало — 100%
Литература
1. Большинство студентов очных отделений (84%) планируют совмещать учебу с работой, сообщили в SuperJob // - https://rg.ru/2023/09/12/bogataia-praktika.html (дата обращения 20.08.2024)
2. Группа Всемирного банка / The World Bank Group. World Bank, UNESCO Institute for Statistics: Global Education Expenditure 2022 // - https://gtmarket.ru/ratings/global-education-expenditure (дата обращения 20.08.2024)
3. Доклад о реализации государственной политики в сфере высшего образования и соответствующего дополнительного профессионального образования // - http://static.government.ru/media/files/9FSaRZ2GJ7GRZc1hTICXDQAV9orIaXtI.pdf (дата обращения 20.08.2024)
4. Индикаторы образования: 2023 : статистический сборник / Н. В. Бондаренко, Т. А. Варламова, Л. М. Гохберг и др.; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». — М. : НИУ ВШЭ, 2023.
5. Индикаторы образования: 2024 : статистический сборник / Н. В. Бондаренко, Т. А. Варламова, Л. М. Гохберг и др.; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». — М. : ИСИЭЗ ВШЭ, 2024.
6. Концепция по повышению уровня занятости инвалидов в Российской Федерации до 2030 года. Утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2024 года № 2401-р.
7. Образование в цифрах: 2021 : краткий статистический сборник / Л.М. Гохберг, О.К. Озерова, Е.В. Саутина и др.; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». — М. : НИУ ВШЭ, 2021.
8. Официальный сайт Комитета государственной статистики // - URL: https://rosstat.gov.ru/storage/mediabank/osn-12-2022.pdf (дата обращения 20.08.2024)
9. Перечень поручений по реализации Послания Президента Федеральному Собранию (утв. Президентом РФ 02.05.2021 N Пр-753) // - http://www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/65524 (дата обращения 20.08.2024)
10. Письмо министра науки и высшего образования РФ В.Н. Фалькова от 25.05.2020 № МН-3/ВФ-1270
11. Письмо заместителя министра науки и высшего образования Д.В. Афанасьева от 08.07.2024 № МН-5/2009ДА
12. Программный документ, подготовленный экспертами Всемирного доклада по мониторингу образования (ВДМО) и Международного института планирования образования (МИПО) при ЮНЕСКО // - https://kabar.kg/news/za-poslednie-14-let-kolichestvo-studentov-v-mire-udvoilos-iunesko/ (дата обращения 20.08.2024)13. Российский статистический ежегодник // М.: Росстат, 2017
14. Средняя начисленная заработная плата работников по полному кругу организаций города Москвы // - https://77.rosstat.gov.ru/storage/mediabank/Средняя%20начисленная%20заработная%20плата%20работников%20по%20полному%20кругу%20организаций%20г.%20Москвы.pdf (дата обращения 20.08.2024)
15. Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», часть 2, статья 3.
Ранний опыт государственного строительства большевиков и Конституция РСФСР 1918 года
7
