Официальные извинения    1   741  | Становление корпоративизма в современной России. Угрозы и возможности    88   3330  | «Пролетарская» Спартакиада 1928 г. и «буржуазное» Олимпийское движение    321   9552 

КАК ЭТО ДЕЛАЕТСЯ

Стратегия пространственного развития России (далее – Стратегия), – один из самых амбициозных документов такого рода с поучительной историей создания. В ней традиционно соединились предписанная законом обязательность разработки и неизбежный формализм исполнения, связанный с несоразмерностью масштаба задачи и ограниченностью возможностей ее решения. Эта ситуация типична и многократно воспроизводится в регионах и муниципалитетах, лишь усиливая ощущение бесплодности потуг «стратегического планирования» как такового. Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ (далее - 172-ФЗ) критикуют прежде всего за его абсолютное несоответствие реалиям государственного и муниципального управления. Но именно он впервые за годы воинствующего экономического либерализма узаконил ранее табуированное понятие «планирование». Оно было трактовано в перечне «Основных понятий, используемых в законе» (ст.3) как «деятельность… по разработке и реализации основных направлений деятельности Правительства РФ, планов деятельности федеральных органов исполнительной власти и иных планов в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности». Это понятие было стыдливо спрятано за словесную конструкцию «стратегическое планирование» (понадобилась бы особая смелость для принятия закона просто «О планировании в Российской Федерации»), но факт остается фактом – слово произнесено.

Детальное рассмотрение разработки Стратегии, - казалось бы, частного примера современной государственно-управленческой практики, - позволяет не только проследить генезис и технологии подготовки важнейших государственных решений, но и установить причины их малой реалистичности. При этом, анализируя ситуацию с разработкой Стратегии, я менее всего хотел бы ополчиться на ее авторов. Они профессиональные исследователи и практические работники, поставленные в крайне сложное положение. Они должны строго придерживаться установленных правительственными документами требований, концептуальных положений и даже структуры создаваемого ими документа при отсутствии заданных теми же документами исходных материалов (например, стратегии социально-экономического развития России и достоверных прогнозов). 

Следует особо отметить, что управляемая трансформация всех параметров государственного пространства – сложнейшая задача, которую, за исключением СССР, никто и никогда в мировой практике не ставил и не пытался решить. Процессы такой трансформации в разных странах идут стихийно», под воздействием меняющихся интересов групп населения в различных населенных пунктах и частях страны, динамики внешних и внутренних факторов функционирования бизнеса, появления новых зон хозяйственной деятельности и исчерпания природных ресурсов, природно-климатических изменений, политических амбиций элит и т.п. возмущений сложившегося состояния территориальной организации общества. 

Их государственно-управленческое реформирование чаще всего сводилось и сводится к изменению административно-территориального деления и связанного с этим порядка организации власти «на местах» (вспомним знаменитые «екатерининские» реформы). В современной же России проблема реструктуризации российского пространства, возникшая в связи с качественными переменами во всех основаниях нашего общественного устройства и во многом определяющая его острейшие противоречия, принципиально иная. Ее саморазрешение возможно, но на это уйдут десятилетия перманентно кризисного бытия десятков тысяч населенных пунктов и миллионов их жителей, социальной сферы и экономики всей страны. Поэтому намерения государства позитивно повлиять на идущие перемены в пространственном бытии страны вполне оправданы, а результаты отдельных уже реализованных проектов (например, о «поддержке» так называемых моногородов) лишь подтверждают необходимость стратегических  решений. Заявленные в 172-ФЗ и правительственных постановлениях цели Стратегии сверхамбициозные, и анализ состояния разработки этого документа в его взаимосвязях с другими стратегическими устремлениями государства (а это, как будет показано далее, – одна из его концептуальных установок) мог бы приблизить к долгожданному ответу на вопрос «куда идет страна?» Это давно назревшая исследовательская задача, выходящая за пределы данной статьи, и поэтому далее предполагается кратко охарактеризовать только историю вопроса, концептуально-идеологический фундамент его решения, результаты первого опыта разработки Стратегии и их экспертную оценку. Но, предваряя их рассмотрение, следует ответить на вопрос вопросов - что есть само «пространственное развитие» как новое понятие в словаре государственного управления и главный предмет Стратегии.

 

«Пространственное развитие»: смысл и содержание  Обязывая разработать Стратегию, ни федеральный закон 172-ФЗ, ни правительственные акты не дают определения самого «пространственного развития» как предмета государственного регулирования. Вместо этого часты попытки определения понятия «пространственное развитие» через его назначение. Так, в ст.3 172-ФЗ «Основные понятия, используемые в законе» указано, что «стратегия пространственного развития Российской Федерации – документ…, направленный на поддержание устойчивости системы расселения на территории Российской Федерации», из чего можно сделать вывод об отождествлении «пространственного развития» и «устойчивости системы расселения». В опубликованном через год постановлении Правительства РФ (от 20 августа 2015 г. № 870) "О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации" к этому обозначению предмета Стратегии добавлено «снятие инфраструктурных ограничений в социально-экономическом развитии территорий» и пришедшее из госплановского лексикона «приоритетное размещение производительных сил».

Дополнительные дефинициальные, а вслед за ними и содержательные разночтения провоцировали сближение «пространственного», «регионального» и просто «социально-экономического». Так в п. 8. «Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года" (утверждены Указом Президента РФ от 16.01.2017г.№13) под региональным развитием понимаются: «а) сокращение различий в уровне и качестве жизни граждан России, проживающих в различных регионах, а также в городах и сельской местности, (б) сокращение различий в уровне социально-экономического развития регионов, (в) достижение необходимого уровня инфраструктурной обеспеченности всех населенных территорий страны, (г) дальнейшее развитие процесса урбанизации… как необходимое условие обеспечения экономического роста, технологического развития и повышения инвестиционной привлекательности и конкурентоспособности российской экономики…и (д) повышение уровня удовлетворенности населения деятельностью органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления». 

Ключевыми предметными понятиями в этих определениях являются «регионы», «города», «сельская местность», «населенные территории», «процессы урбанизации», «крупные городские  агломерации» и «органы власти». Немаловажно и то, что в п.6 тех же «Основ» цели «регионального развития» отождествляются с общими целями развития страны. Ээто начинает присутствовать и в других официальных документах, например, в «Концепции стратегии пространственного развития РФ», утвержденной заместителем председателя Правительства РФ (22.05.2017 г. №ДК-П16-3247), дополнительно размывая грань между «пространственным», «региональным» и «социально-экономическим».

Нельзя не отметить и все более частое использование не только в политической риторике, но и в официальных документах понятия «развитие» как обозначения всего связанного с ростом и увеличением как синонимом улучшения. То же относится и к словосочетанию «устойчивое развитие» с невероятно широким спектром толкований. Здравый смысл и опыт многолетних исследований убеждают, что применительно к целевому назначению Стратегии следует в ближайшие годы ориентироваться не на «развитие», а на устойчивое функционирование реально существующих антропогенных пространственных систем (далее - ПС) разного уровня. Их исходным типологическим признаком структуризации являются целевое назначение и функции, определяющие все остальные частные параметры. 

Именно это выделяет в отдельные типы ПС функционально различные поселения (среди них – особый подтип «территориально-административные центры», внутри которого – «региональные столицы»), зоны особого назначения (природоохранные территории разных подтипов, свободные экономические зоны, территории опережающего развития и др.), макрорегионы со специфическими (в том числе, геополитическими) целями их создания и функционирования, а также пространственные мегасистемы, задачи и результаты появления которых начинают все более трансформировать структуру и условия функционирования пространственных систем самых разных типов [12,19]. В связи с этим конечным назначением Стратегии должно было бы стать трезвое обоснование (в основе которого – прогноз и расчет ) перспектив устойчивого функционирования различных ПС страны, то есть наличия возможностей и ресурсов для реализации социальных, хозяйственных, инфраструктурных, природоохранных и иных функций этих систем в изменяющейся обстановке.

 Важно, что в соответствии с общими законами трансформации систем число их состояний не беспредельно, и существуют определенные пороги навязанных системе изменений, которые прекращают ее функционирование. Учесть особенности и пределы трансформации каждой ПС страны и ее общероссийской пространственной мегасистемы можно только в ходе целевых исследований, без чего об обоснованиях Стратегии не может быть и речи. К сожалению, таких исследований было проведено недопустимо мало.

вВажнейшим условием целевого функционирования ПС является сбалансированность (всегда подвижная и самонастраивающаяся) всех их элементов – численности населения и экономических объектов (как мест приложения труда), сложившейся системы расселения и транспортных коммуникаций и т.д. Поэтому способствующим устойчивому функционированию рассматриваемых систем, что должно стать главной задачей Стратегии, может считаться только такой результат внутрисистемных или внешних действий (бюджетная поддержка, строительство нового или ликвидация неэффективно действующего объекта, переселение части населения, установление особого административного режима и т.п.), который способен обеспечить новую или, по крайней мере, не нарушить вышеуказанную сбалансированность

Любой перекос такого баланса (например, несбалансированность трудовых ресурсов и рабочих мест) ведет к деструкциям, а в наиболее резкой форме – к региональным депрессиям, и несбалансированная динамика (например, строительство крупного хозяйственного объекта, не сопровождающаяся эквивалентными переменами в других сферах), которая в российской практике обычно выдается за бесспорное свидетельство «территориального развития», таковой считаться не может [10]. Учет этого обстоятельства должен стать «фильтром» для отбора действительно результативных направлений Стратегии.

Устойчивость ПС в политически, экономически и социально стабильной ситуации способна поддерживаться реально существующим потенциалом самоорганизации, саморазвития и адаптации таких систем к внутренним и внешним факторам изменения их состояния. Однако в обозримой перспективе функционирование таких систем в России будет проходить в условиях резкого усиления внешних и внутренних возмущающих воздействий при ограниченности административных и финансовых (в том числе, инвестиционных) ресурсов управления. В связи с этим в Стратегии надо детально обозначить способы сведения к приемлемому уровню рисков функционирования различных составляющих каждой пространственной системы и интегрального риска функционирования общероссийской пространственной мегасистемы в целом.

Приведенный краткий экскурс в понятийные основы современной регионалистики, разумеется, характеризует лишь несколько смысловых и содержательных доминант в процессах функционирования и трансформации пространственных систем. В действительности эти процессы порядково сложнее, а любые попытки их госрегулирования относятся к наиболее трудно реализуемым и, как показывает отечественная и мировая практика, наименее успешным. Поэтому столь проблематичны я частые в наше время рекомендации не только о заимствовании зарубежных, но и о тиражировании отдельных отечественных достижений в этой сфере: каждая пространственная система требует индивидуального управленческого подхода. Разработка общегосударственной стратегии пространственного развития - исключительно трудная задача, о чем свидетельствует и ее  история.

История вопроса

В течение многих лет государственное осознание целесообразности разработки и официального утверждения стратегии пространственного развития России связывалось исключительно с отдельными указаниями высшего руководства при отсутствии четких разъяснений о целях и возможностях такой разработки. Так, за 20 лет до принятия 172-ФЗ Президентом РФ был обнародован Указ «Об Управлении Администрации Президента Российской Федерации по работе с территориями» (от 7 марта 1994 г. № 456), в задачи которого входила «разработка предложений по вопросам региональной стратегии и политики». Однако разработанные позже государственные стратегии лишь опосредованно определяли перспективы пространственного развития (единственное исключение - принятая распоряжением Правительства РФ от 7 июня 2002 г. № 765-р «Стратегия экономического развития Сибири»).

Термин «стратегии» применительно к территориям первыми освоили некоторые крупнейшие города (Волгоград, Казань, Новосибирск и др.), руководство которых видело стратегию городского развития как способ обретения облика «столичности» и приведение в соответствие с ним всей городской среды [13]. Импульс разработке стратегий пространственного развития был придан восстановлением по Указу Президента РФ (от 13 сентября 2004 г. № 1168) Министерства регионального развития РФ (Минрегион России), одной из задач которого были названы разработка и согласование стратегий и комплексных проектов социально-экономического развития федеральных округов. Приказом этого министерства от 27 февраля 2007 года № 14 были утверждены «Требования к стратегии социально-экономического развития субъекта РФ» как к обязательному компоненту госуправления. Такие документы стали разрабатываться массово (в том году их появилось более 60), они рассматривались в самом (недолго после этого просуществовавшем) Минрегионе России и признавались значимым поводом для оценки регионов как достойных получения различных видов федеральной поддержки. Тем не менее о пространственном развитии как самостоятельном предмете государственной политики пока что не говорилось, и это развитие повсеместно отождествлялось с «социально-экономическим» (преимущественно – «экономическим»).

Ситуацию не изменил и Указ Президента РФ «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации» (от 12 мая 2009 г. № 536), принятый «в целях реализации государственной политики в области обеспечения национальной безопасности». В немпод стратегическим планированием понималось определение основных направлений, способов и средств достижения стратегических целей устойчивого развития России и обеспечения национальной безопасности.

В числе основных принципов стратегического планирования называлась «взаимозависимость мер социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности», а общее руководство стратегическим планированием должен был осуществлять президент РФ «в рамках работы Совета Безопасности РФ». Не было упомянуто не только «пространственное», но и «региональное» развитие. Направления социально-экономического развития страны должны были детализироваться на перспективу до 10 лет в стратегиях (программах) развития отдельных секторов экономики, в приоритетных национальных проектах, в межгосударственных программах, в выполнении которых принимает участие Российская Федерация, в «Основных направлениях деятельности Правительства РФ на период до 2012 года», в федеральных (ведомственных) целевых программах. А также в программах фундаментальных и прикладных исследований, в проектах государственных и государственно-частных финансовых институтов, в заказах на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, включая государственный оборонный заказ и в других проектах и программах. Однако в этот период, как и далее в течение пяти лет, в регионах принимались документы, называемые «стратегиями». 

Ситуация должна была кардинально измениться с принятием закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Он узаконил само понятие «стратегия пространственного развития», которое согласно ст.3 этого закона должно пониматься как «документ стратегического планирования, определяющий приоритеты, цели и задачи регионального развития Российской Федерации и направленный на поддержание устойчивости системы расселения на территории Российской Федерации». Там же вводились понятия «стратегия социально-экономического развития субъекта РФ - документ стратегического планирования, определяющий приоритеты, цели и задачи государственного управления на уровне субъекта РФ на долгосрочный период» и «стратегия социально-экономического развития муниципального образования - документ стратегического планирования, определяющий цели и задачи муниципального управления и социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочный период». Была установлена соподчиненность и последовательность разработки документов стратегического планирования.

Так, Стратегию пространственного развития РФ надлежало учитывать «при разработке и корректировке… стратегий социально-экономического развития субъектов РФ», последние должны были стать основой для разработки государственных программ субъекта, схемы территориального планирования субъекта и плана мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития субъекта РФ. В свою очередь, стратегии социально-экономического развития макрорегионов должны были стать «основанием для принятия решения о разработке государственных программ РФ, сформированных по территориальному принципу для соответствующих макрорегионов, в целях реализации указанных стратегий». Они должны учитываться при разработке и корректировке государственных программ РФ, стратегий социально-экономического развития субъектов РФ, схем территориального планирования субъектов РФ и иных документов стратегического планирования». И всем им должны были предшествовать надежные прогнозы. ьПри выполнении этих требований разработка и утверждение Стратегии должны были привести к тотальному пересмотру уже принятых и к новому содержанию (прежде всего – целеполаганию) всех новых стратегических, программных и иных документов в субъектах РФ.

С момента публикации 172-ФЗ эксперты отмечают и необходимость его принятия, и множество его недостатков[3,4,6,7,11,17,19,23]. Декларативный характер закона (особенно в части разработки стратегий пространственного развития) инициировал задачу конкретизации его положений. Одним из шагов в таком направлении стало принятие постановления Правительства РФ от 20 августа 2015 г. №840 "О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации". Перед разработчиками этой стратегии были поставлены задачи, для решения которых не было ни опыта, ни информационных и институциональных ресурсов. Так, главным ответственным за разработку Стратегии пространственного развития, а также мониторинг и контроль ее реализации было определено Министерство экономического развития России, не располагающее крупными научно-аналитическими организациями такого профиля. К тому же это Министерство должно руководствоваться при решении любых задач критериями сугубо экономическими, чего применительно к разработке стратегии пространственного развития явно недостаточно. Это еще одно основание для многочисленных мнений о  невозможности разработки полноценной Стратегии пространственного развития России и, не в меньшей степени, каждого региона и муниципального образования. Это не помешало, однако, создать систему представлений о ее концептуальных основаниях.


Концептуально-идеологический фундамент разработки Стратегии

Отечественные специалисты только за последние пять лет опубликовали около сотни монографий и статей по проблематикев пространственного развития России   [1,2,5,8,9,15,18,21]. 

Условно можно выделить два блока мнений. Первый представлен в работах специалистов, считающих, что вставшей на капиталистический путь стране придется освобождаться от социалистических идей планового развития и размещения производительных сил. Поэтому предлагается безальтернативное использование свойственной современному Западу модели его пространственной организации, вписанной в контекст глобализма, общества потребления, постиндустриального и информационного общества, тотальной инноватики и т.п. 

Адепты второго подхода не отвергают естественности формирования западных моделей организации пространственного бытия, но настаивают на их адаптации к реалиям российской мегасистемы. Они не устают напоминать о том, что эта система в основном сформировалась в период социалистического строительства и до сих пор остается пространственным базисом функционирования нашего государства. Второй подход исходит их признания фундаментального отличия длительного эволюционного развития пространственной организации обществ Запада (основного образца для сторонников первого подхода) от кардинальной и стремительной трансформации пространства современной России и уже поэтому предлагает избирательное, взвешенное и системно обоснованное восприятие и использование  зарубежного опыта. 

Следует выделить программную статью одного из руководителей и ведущих разработчиков Стратегии, занимавшего до недавнего времени должность директора департамента стратегического и территориального развития Минэкономразвития России [22]. Она стала своеобразным «авторефератом» известных проектов будущей Стратегии, в значительной степени определила их концептуальную тональность и  поэтому заслуживает особого внимания. аАвтор в середине текста расставляет точки над i, утверждая главной целью Стратегии пространственного развития России  «совершенствование пространственной структуры экономики (!)». Уточнение не случайно.

Автор перечисляет глобальные, внешние и внутренние «основные вызовы, с которыми придется столкнуться России в прогнозный период и на которые придется отвечать, в том числе и мерами государственного регулирования пространственного развития». В их число включены «продолжающиеся процессы концентрации населения и экономической активности в крупнейших городах и в Московской столичной агломерации, устойчивые чрезмерные межрегиональные контрасты в социально-экономическом развитии, крайне слабая инфраструктурная обустроенность… и общая неразвитость институтов пространственного развития, излишняя унификация норм и правил и недостаточная проработанность нормативной правовой базы пространственного развития».

Автор отмечает, что за последние 25 лет «стали заметное сжатие, фрагментация и чрезмерная поляризация …экономического пространства», что «по всей России идет процесс стягивания экономически активного населения в крупные города на фоне депопуляции малых городов и сельских территорий, сокращается общее количество населенных пунктов, в том числе из-за их ликвидации в связи с отсутствием жителей». Нельзя не согласиться и с констатацией общеизвестного факта: «размещение объектов экономики …отражает доминирование интересов бизнеса – по максимизации прибыли, по использованию ресурсов, по расширению рынков сбыта, – но …не отражает интересы комплексного социально-экономического развития территорий, не связано с решением их задач». Автор справедливо отмечает болезненные стороны «пространственного развития» России, но, как ни удивительно, транслирует их в будущее в качестве панацеи от таких болезней.

Автор перечисляет «основные составляющие желаемого образа будущей пространственной организации России, которые сформируют вектор движения и целевые установки стратегии ее пространственного развития». Перечисляются самоочевидные задачи таких установок, как, например, «повышение связности и сбалансированности пространства страны, создание пространственной среды благоприятной для жизнедеятельности, повышение конкурентоспособности экономики страны, инфраструктурное обустройство территории, осуществление неистощительного природопользования и сохранение окружающей среды».

Под стать им и сформулированные автором «принципы пространственного развития»: пространственное сплочение, пространственная доступность социальных благ, комплексный подход, безусловная ценность каждого места, равнозначность уровней пространственного развития, обеспечение сбалансированности пространственного развития (понимаемое как «предотвращение процессов сверхконцентрации, содействие появлению новых территорий роста, предотвращение дальнейшего оттока населения Сибири и Дальнего Востока, депопуляции сельских территорий и малых городов, инфраструктурного обеспечения пространственного развития экономики и социальной сферы») и, наконец, повышение управляемости.

Все эти «принципы» вскоре начинают размываться в неизбежных противоречиях между ними и странной смеси принимаемых за истину убеждений о таких якобы универсальных средствах преодоления невзгод пространственной организации нашего общества, как крупногородские агломерации, «точки роста», кластеры, разного рода укрупнения. Так, утверждается, что первым в ряду «основных направлений и приоритетов совершенствования системы расселения России должно стать обеспечение учета приоритетов размещения производительных сил на основе позиционирования крупных городов и урбанизированных районов как центров инновационного развития», а «приоритетным направлением развития пространственных структур является формирование макрорегионов на территории Российской Федерации». Ну и, конечно же, необходимо «встраивание пространственных структур разного уровня в единое евразийское и мировое экономическое пространство».

Совмещение двух ранее обозначенных подходов и связанный с этим концептуальный дуализм проявляется  и на правительственном уровне, где особенно важна четкость позиции. Так, 16 февраля 2018 г. на встрече .премьера Медведева с главами регионов в рамках Российского инвестиционного форума «Сочи-2018» о Стратегии пространственного развития России им было сказано: «Правительство ее сейчас готовит. Важно учесть предложения от региональных властей, обсудить их на экспертных и общественных площадках. Мы рассчитываем, что стратегия будет абсолютно рабочим документом, практическим руководством для органов власти, станет инструментом координации различных отраслевых политик, поможет спланировать в целом развитие инфраструктуры в стране и, конечно, будет ориентиром для инвесторов... важно четко определить конкурентные преимущества каждого региона, максимально точно спрогнозировать региональные точки роста. Сегодня мы чаще всего рассматриваем мегаполисы, агломерации в качестве глобальных центров конкуренции. Собственно, так и есть, это мировая тенденция. Поддерживать их необходимо. Но еще раз напомню то, о чем говорил вчера: нужно создавать условия для сбалансированного развития всей территории страны. В России около тысячи малых и средних городских поселений, где живет почти 30 млн человек. Все они разные. Это культурные и исторические, туристические и промышленные центры, транспортные узлы. Ими надо заниматься. И в сельской местности есть территории с благоприятным сочетанием природных и производственных факторов. Уверен, что в каждом из регионов можно найти одно-два приоритетных направления и сконцентрировать свои финансовые ресурсы на этих вопросах [13]. Комментарии излишни.

По контрасту с вышесказанным представляется жестко категоричным ранее поставленный Правительством РФ перед разработчиками Стратегии комплекс задач, сам перечень которых заслуживает внимательного чтения. В уже упомянутом постановлении Правительства РФ от 20 августа 2015 г. №870 установлено, что Стратегия должна включать:

(а) анализ особенностей и проблем пространственного развития Российской Федерации, содержащий оценку его факторов, условий и рисков, в том числе существующей системы расселения, природно-ресурсного и производственного потенциалов, транспортного и энергетического каркасов, пространственных аспектов межрегионального, приграничного и международного сотрудничества, а также иные оценки, связанные с пространственными аспектами экономического и социального развития; 

 (б) цели и задачи пространственного развития; 

 (в) сценарные варианты пространственного развития, в том числе приоритетный (целевой) сценарий; 

 (г) основные положения в сфере пространственного развития Российской Федерации, в том числе: приоритеты совершенствования системы расселения и механизмы стимулирования расселения в соответствии с ними; направления изменения региональной структуры экономики; перспективные конкурентные преимущества и экономическая специализация регионов; прогноз (оценка) потребности регионов в трудовых ресурсах с учетом перспективной экономической специализации и прогнозов их социально-экономического развития; прогноз (оценка) потребности в размещении и развитии федеральной инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры; перечень потенциальных территорий опережающего социально-экономического развития; варианты территориального размещения национальных технологических платформ; направления интеграции Российской Федерации в единое евразийское и мировое экономическое пространство; состав макрорегионов на территории Российской Федерации и результаты отнесения городов и регионов к определенным типам; 

  (д) показатели пространственного развития Российской Федерации, в том числе их значения для каждого этапа реализации стратегии; 

 (е) этапы реализации стратегии и, наконец,

(ж) механизмы достижения установленных приоритетов и целей пространственного развития Российской Федерации, в том числе определение необходимости корректировки действующих (разработки новых) схем территориального планирования, государственных программ, инвестиционных программ субъектов естественных монополий с целью удовлетворения потребностей регионов в федеральной инженерной, транспортной и социальной инфраструктуре. 

 Решение этих задач, бесспорно, необходимо для разработки Стратегии, но нет ни одного (а их требуется около сотни) развернутого исследования (прогноза, проекта, расчета), обеспечивающего выполнение каждого из перечисленных требований к разработке Стратегии и, тем более, прошедшего широкое общественное обсуждение. Рассчитывать на то, что все это появится в течение нескольких месяцев, отведенных для разработки Стратегии, нереалистично. Казалось бы, такая разработка облегчается в связи с наличием уже имеющегося массива официально утвержденных различных документов стратегического характера (неполный перечень их был приведен в сноске 1). Что нужно было делать разработчикам Стратегии – механически суммировать массивы таких документов (принятых, естественно, без учета новейших требований к Стратегии и, более того, требующих изменений по результатам ее разработки) или вносить в них кардинальные и частные изменения в соответствии с духом и буквой Стратегии, входя в конфликт с уже принятыми государственными решениями? С этими вопросами и подошли к разработке Стратегии те, кому эта работа была доверена.

 

Первый опыт и его экспертное осмысление

Стратегию пространственного развития России следовало внести в Правительство РФ еще в марте 2018 г. [14]. Ее требовалось разработать в соответствии с «Концепцией Стратегии», утвержденной заместителем Председателя Правительства РФ (документ от 22 мая 2017 года № ДК-П16-3247), в которой были определены цель, задачи, основные вызовы, приоритеты пространственного развития и механизмы реализации Стратегии. Там же разработка Стратегии была поручена Минэкономразвития, которое только за три месяца до установленных для подготовки Стратегии сроков (в декабре 2017 г.) приняло результаты прикладных экономических исследований Всероссийской академии внешней торговли Минэкономразвития (куда незадолго до этого вошли остатки Совета по изучению производительных сил, некогда профессионально занимавшегося созданием Генеральных схем развития и размещения производительных сил) и отчетные материалы двух государственных контрактов на выполнение научно-исследовательских работ (НИР) по тематике, связанной с разработкой стратегии пространственного развития Российской Федерации до 2025 г .

В конце марта 2018 г. экспертам Совета Федерации были представлены подготовленные Минэкономразвития «Справочные материалы о подготовке проекта Стратегии пространственного развития Российской Федерации» (далее – «Справочные материалы»). Там были зафиксированы все принципиальные положения проекта Стратегии, необходимые для «выявления перспективных точек экономического роста (в том числе крупных городских агломераций) и обоснования механизмов по раскрытию их потенциала. А также предложений по развитию геостратегических территорий и обеспечению сбалансированного пространственного и регионального развития России, укреплению единства ее экономического пространства в части реализации Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 г., утвержденной 13 мая 2017 г. Указом Президента РФ, и определению приоритетных (перспективных) направлений экономической специализации субъектов РФ» [14].

В «Справочных материалах» были предложены характеристики ключевых дефиниций, опирающиеся на концептуально-идеологический фундамент Стратегии. Так, Минэкономразвития трактует пространственное развитие как, в первую очередь, экономическое, полагая, что оно состоит в «эффективном освоении и использовании территории России, направленном на обеспечение устойчивого экономического роста и научно-технологического развития, повышение качества жизни населения и воспроизводство человеческого капитала, преодоление диспропорций в социально-экономическом развитии регионов». 

Соответственно, «эффективная экономическая специализация субъекта (далее – эффективная специализация) понимается как совокупность перспективных видов экономической деятельности субъекта РФ, обусловленная благоприятным сочетанием факторов размещения, обеспечивающая устойчивое развитие экономики». Уточняется частое словосочетание «центр экономического роста», под которым предлагается понимать «территорию одного или нескольких муниципальных образований, в пределах которой локализованы динамично развивающиеся субъекты экономической деятельности, обеспечивающие рост экономики с темпами выше среднероссийских». И, наконец, вводится понятие «территория эффективной специализации – территория одного или нескольких муниципальных образований, обеспечивающая значительный вклад в экономический рост за счет высокой производительности в высокоспециализированных секторах экономики». 

В основу проекта документа положены считающиеся априори отвечающими цели «пространственного развития России» положения о необходимости стимулирования формирования крупных городов и агломераций, о результативности «региональных инициатив» и «центров роста», об инвестициях и инновациях. К сожалению, ничего не говорится о том, что должно произойти в стране для коренного изменения отношения субъектов рынка к необходимым переменам. Не учитываются ни реалии санкционной войны, ни ограниченность бюджетных средств. Заявляется о то, что было бы полезно сделать, но не указывается как.

Не удивительно, что экспертная оценка практически всех положений «Справочных материалов», прозвучавшая на круглом столе, проведенном 29 марта 2018 г. в Совете Федерации на тему "О ходе подготовки проекта стратегии пространственного развития Российской Федерации", свелась к предложению кардинальной переработки проекта этого документа, что и было отражено в рекомендациях [16].

Ответственному разработчику Стратегии (Минэкономразвития России), по сути дела, предлагалось решить главные стратегические задачи пространственного развития страны: «обеспечить соблюдение принципов сбалансированности, ресурсной обеспеченности и, реалистичности приоритетов, целей и задач пространственного развития России, включая меры по предотвращению увеличения долговой нагрузки бюджетов субъектов РФ… закрепить конкретные задачи и меры по поэтапному сокращению уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов РФ… рассмотреть вопрос о включении в проект Стратегии механизмов, направленных на предотвращение чрезмерной концентрации факторов производства, в том числе финансовых и иных ресурсов, в наиболее крупных агломерациях, на ослабление эффекта "стягивания", в том числе необоснованного, населения крупными промышленными центрами и агломерациями, ведущего к депопуляции многих территорий». 

Предлагалось также «закрепить в Стратегии положение о придании целевым показателям решения задач пространственного развития России значения целей, обязательных для достижения органами государственной власти субъектов РФ в рамках их полномочий, при условии создания на федеральном уровне необходимых правовых условий для выполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации субъектами РФ полномочий Российской Федерации, переданных субъектам РФ, а также финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления переданных им для осуществления государственных полномочий». 

Исключительно значимы рекомендации Минифину финансов России о «рассмотрении возможности и целесообразности подготовки изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы России, направленных на создание условий, способствующих обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ с учетом необходимости решения задач пространственного развития, а также сокращению чрезмерных различий в уровне социально-экономического развития регионов и различий в уровне и качестве жизни граждан России, проживающих в различных регионах с учетом национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года». 

Как ни парадоксально, но в рассматриваемом проекте Стратегии наименее внятным стало предписанное  постановлением Правительства РФ от 20 августа 2015 г. №870 «определение необходимости корректировки действующих (разработки новых)» механизмов госрегулирования пространственного развития. Все без исключения такие механизмы в стране имеются, никакие новые не предлагаются, и это способно провоцировать  вопрос о надобности Стратегии как таковой. Такой вопрос не возникал бы при развернутом обосновании причин недостаточной эффективности мер государственной поддержки территорий, государственных программ, зон опережающего развития и т.п. с указанием мер по ликвидации этих причин. Но такие обоснования отсутствуют, как и оценка результативности функционирования уже существующих городских агломераций, которых (как указано в «Справочных материалах») насчитывается несколько десятков. Вообще, проблема соотношения саморазвития и управляемого регулирования пространственных систем в Стратегии не поднимается. 

Полномасштабная разработка и последовательная реализация Стратегии пространственного развития России, вероятно, могла бы сделать более осмысленной государственную политику во всех ее направлениях, связанных с благосостоянием населения и устойчивостью функционирования государства. К сожалению, в экспертном сообществе высказываются серьезные сомнения о самой возможности такой разработки и реализации  Стратегии, которые в самом кратком изложении сводятся к следующему.

Во-первых, правительственное задание на разработку Стратегии должно было бы исходить из ясных представлений о сути и содержании самого процесса функционирования пространственных систем России и о возможностях его трансформации с учетом всего массива накопленных проблем в государстве с самым большим в мире разнообразием условий и форм пространственной организации общества. В свою очередь, Правительство РФ и органы региональной и муниципальной власти должны были бы быть готовы к принятию рекомендаций Стратегии, принципиально корректирующих и долгосрочные ориентиры их работы, и сложившуюся практику регулирования пространственного развития (например, в части бюджетно-налоговых отношений федерального «центра», регионов и муниципалитетов). А это может потребовать не только радикального обновления нормативно-правовой базы, но и (что гораздо сложнее) изменения стиля и методов работы государственных и муниципальных служащих и даже отказа от постоянной смены в федеральном «центре» ответственных за разработку и, главное, реализацию Стратегии.

Во-вторых, разработка любых стратегических документов и, особенно, Стратегии пространственного развития страны требует долговременной, целенаправленной и квалифицированной работы большого коллектива ученых и практиков, снятия финансовых и информационных ограничений этой работы и организации обсуждения всех ее аспектов (в первую очередь, концептуально-методологических и рекомендательных) в регионах и муниципалитетах. Но научное и экспертное сообщество России до сих пор не стимулировано и не консолидировано для выполнения этой работы, и она традиционно поручается на неоправданно короткий срок узкому кругу разработчиков.      

В-третьих, разработка любых стратегических документов должна опираться на достоверные прогнозы, предполагающие многовариантную (сценарную) структуру этих документов, учитывающих долгосрочные и взаимосвязанные перспективы функционирования крупного, среднего и малого бизнеса, тенденции перемен в поведении и ментальном поведении (в том числе, миграционных мотиваций) разных групп населения, изменения внешнеэкономической и внешнеполитической ситуации и даже аномальные климатические изменения. При разработке Стратегии пространственного развития России эта нетривиальная задача принципиально усложняется в связи с отсутствием практики детализированного прогнозирования на уровне макрорегионов, регионов и муниципальных образований.

Значит ли это, что попытки разработки и реализации полноценной Стратегии пространственного развития России обречены на провал? Разумеется, нет, но успех таких действий на 90% находится за пределами усилий разработчиков и зависит от возможностей указанных перемен в госуправлении. При этом надо иметь ввиду, что разрабатываемый проект Стратегии (как и проект Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации) после их утверждения Правительством РФ станет важнейшим элементом государственной системы стратегического планирования и будет содержать, в частности, обязательные для исполнения органами государственной и муниципальной власти всех уровней перечень и укрупненную схему размещения подлежащих созданию (модернизации) объектов инфраструктуры федерального значения, которые подлежат включению в схемы территориального планирования, в государственные программы, в инвестиционные программы федеральных инфраструктурных компаний, а также в перечни «перспективных экономических специализаций» в разрезе субъектов РФ, подлежащих отраслевой финансовой поддержке из федерального бюджета. Так что вопрос о разработке Стратегии пространственного развития России заслуживает, как минимум, серьезного и конструктивного обсуждения.

 

ЛИТЕРАТУРА

1. Алдохина Т. П., Беляева Т. А., Вертакова Ю. В. и др. Интеграция стратегического и территориального планирования в разработке стратегии пространственного развития  // Известия Юго-Западного государственного университета. Серия: Экономика. Социология. Менеджмент. - 2017. - Т. 7. - № 3(24). - С. 45–54.

2.Ахметов А. Ш., Туфетулов А. М.. О стратегиях пространственного развития регионов России / // Вестник Казанского государственного энергетического университета. - 2017. - № 1 (33). - С. 127-134

  3. Бухвальд Е. М., Погребинская В. А. Стратегическое планирование в России: исторический опыт и реалии экономики // Федерализм. – 2014. – № 4. – С. 21-36.

  4. Глигич-Золотарева М. В. Старые проблемы и новые подходы к стратегическому планированию в Россию // Федерализм. – 2014. – №3. – С. 83-94.

5. Ермолаева Ю. В. Пространственное развитие и систематизация законодательства в области территориального устройства субъектов Российской Федерации: теория, практика и гарантии реализации // Научные труды Рос. акад. юрид. наук; 2017. - Вып. 17 - т. 1. - С. 196-201.

   6. Жихаревич Б. С. Территориальное стратегическое планирование: теория и практика // Регион: экономика и социология. – 2013. – № 3. – С. 303–306. 

  7. Жихаревич Б. С., Лебедева Н. А. Трансляция идей трансформации регионального пространства в документы стратегического планирования // Экономика Северо-Запада: проблемы и перспективы развития. – 2015. – № 4. – С. 64-75.

8. Кулешов В. В., Селиверстов В. Е. Роль Сибири в пространственном развитии России и ее позиционирование в стратегии пространственного развития РФ // Регион: экономика и социология. - 2017. - № 4. - С. 3-24.

9. Лавровский Б. Л., Горюшкина Е. А. Особенности государственного управления пространственным развитием России // Вестник Российской академии наук. - 2017. - Т. 87. - № 8. - С. 725-733.

   10. Лексин В. Н., Порфирьев Б. Н. Особенности оценки результативности и эффективности программ развития макрорегионов // Проблемы теории и практики управления, 2016, №4. С. 28-36.

   11. Лексин В. Н. Стратегическое целеполагание в структуре государственного управления // Проблемы теории и практики управления. – 2017. – № 5. – С. 8-20.

 12. Лексин В. Н. Антропогенные пространственные системы: особенности функционирования и трансформации// Труды Института системного анализа РАН, 2018, т.68, вып.1, с.74-86.

  13. Материалы встречи Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева с главами регионов в рамках Российского инвестиционного форума «Сочи-2018» 16 февраля 2018 г., Сочи, Краснодарский край // Официальный сайт Правительства Российской Федерации - http://government.ru/ (дата обращения: 15.03.2018).

  14. Материалы «круглого стола» на тему «О ходе подготовки проекта стратегии пространственного развития Российской Федерации». 29 марта 2018 г. г. Москва.- М.; Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации, март 2018,- с.176.

13. Одинцова А. В. К вопросу о стратегическом планировании в муниципальных образованиях // Федерализм, 2016. – №2. – С. 23-42. 

   14. План подготовки предусмотренных Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации»  от 28 июня 2014 года  № 172-ФЗ  документов стратегического планирования по вопросам, находящимся  в ведении Правительства РФ на 2016 – 2018 годы (от 29 июня 2016 г. № ИШ-П13-3807).

   15. Пронина Л. И. Регионы и муниципалитеты: проблемы, реформирование, финансирование в современных условиях России // Экономика и управление: проблемы, решения. - 2017. - № 8 Т. 1. - С. 14-25.

 

   16. Рекомендации "круглого стола" на тему "О ходе подготовки проекта стратегии пространствеиного развития Российской Федерации" г. Москва 29 марта 2018 года Утверждены на заседании Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера (протокол NQ 169 от 17 апреля 2018 года) /region.counsil. gov. Ru (дата обращения 20 апреля 2018 г.).

17. Селиверстов В. Е. Стратегическое планирование и стратегические просчеты: российские реалии и тенденции//Регион: экономика и социология.-2016,№4, -С. 6-45.

18. Селиверстов В. Е. Сибирь в стратегии пространственного развития России // Российское конкурентное право и экономика. - 2017.  № 2. - С. 27-37. 

 19. Слияния и приглашения. Регионы по-разному относятся к созданию городских агломераций / Н. Городецкая, Ю. Позднякова, Т. Косачева // Коммерсант. – 2017. - 11 дек. - C. 3.

   20. Спартак А. Н. Метаморфозы процесса регионализации: от региональных торговых соглашений к мегарегиональным проектам //Контуры глобальных трансформаций. Том 10, №4, 2017, с.13-37.

    21. Суслов В. И. Проблемы и сценарии пространственного развития России // Экономика Востока России. - 2017. - № 1. - С. 47-51.

22. Чугуевская Е. С. О территориально-пространственных аспектах стратегии пространственного развития Российской Федерации // Academia. Архитектура и строительство. - 2017. - № 1. - С. 67-71.

    23. Фролов Д. П., Соловьева И. А. Будущее стратегий территориального развития: анализ современных методологий // Региональная экономика: теория и практика. 2016,№10, с.28-45. 

комментарии - 0
Мой комментарий
captcha