Подписка на Общую и Специальную теорию глобализации - двухтомник М.Г.Делягина "Конец эпохи: осторожно, двери открываются!"    0   229  | Официальные извинения    2   5396  | Становление корпоративизма в современной России. Угрозы и возможности    90   11702 

«НЕРУШИМЫЙ СОЮЗ, СОЗДАННЫЙ ИЗ НЕРУШИМЫХ ШТАТОВ» Конституционное право США на страже единства федерации.

1.

Американская конституция оказала наиболее сильное влияние на развитие института федерального вмешательства в конституционном праве целого ряда федераций. Общепризнанно, например, родство конституции США и многих латиноамериканских конституций: Аргентины 1853 г., Бразилии 1891, 1937, 1946 и 1988 гг., Венесуэлы 1953 и 1961 гг., Мексики 1917 г. (В свою очередь, Конституция Бразилии 1891 г. оказала большое влияние на содержание Конституции Португалии 1911 года).

Статья 355 Основного закона Индии, регламентирующая институт президентского правления в штатах страны, также во многом схожа с разделом 4 статьи IV Конституции США, по которому на федеральные власти возложена обязанность гарантировать штатам «республиканскую форму правления» и защищать их от вторжения извне, а по просьбе законодательного собрания или исполнительной власти штатов - и от «внутреннего насилия» [6. С. 34.].

Однако, если сравнить ст.355 Конституции Индии с разделом 4 статьи IV Конституции США, нетрудно заметить, что в первой отсутствует указание на обязанность федерации гарантировать республиканскую форму правления в штатах. Чем был вызван отказ делегатов Учредительного собрания повторить формулу авторов Конституции США? Для ответа на этот вопрос, позволяющего уяснить своеобразие института федерального вмешательства в дела штатов Индии, надо рассмотреть понятие «республиканской формы правления», которым оперируют американские конституционалисты.

Американский опыт противодействия сепаратистским движениям, попыткам выступлений отдельных штатов против верховенства федерации и федеральных законов обладает особым значением для российских законодателей и представляет значительный интерес для отечественных исследователей, поскольку и Российская Федерация, и федеративные США имеют много общего (хотя и много не совпадающих элементов тоже) [9].

По мнению Главного судьи США Роджера Тони, именно Конгресс имеет право решать, «носит ли правительство того или иного штата республиканский характер». Решение Конгресса при этом «обязательно для соблюдения всеми иными ветвями власти и не может быть оспорено в судебном порядке».

Верховный суд США отказался определять признаки республиканской формы правления, расценивая данный вопрос как «политический» и относя его разрешение к компетенции президента либо Конгресса. Такое толкование предполагает право президента или Конгресса США на вмешательство в дела любого штата, если, по их мнению, правительство штата не осуществляет «республиканскую форму правления».

Правда, более чем двухсотлетняя конституционная история Соединенных Штатов не знает прецедентов, когда федеральное правительство вмешалось бы во внутренние дела штата или тем более сместило правительство какого-либо штата под тем предлогом, что оно не соответствовало возложенным на него конституцией обязанностям.

 

2.

Федеративное государственное устройство США накладывает неизбежный отпечаток на институт президентской власти. Само федеральное государственное устройство впервые получило свое правовое оформление именно в Конституции США 1787 года.

Любопытно, что, хотя федерализм как один из основополагающих конституционных принципов (наряду с разделением властей и судебным конституционным надзором, последний из которых, кстати, также самой конституцией предусмотрен не был) в самой американской Конституции 1787 года не упоминается и лишь «вытекает» из ее положений, именно Конституция США оказала наиболее сильное влияние на развитие института федерального вмешательства в конституционном праве целого ряда зарубежных федераций.

Норму, почти буквально совпадающую с положениями разд.4 ст.IV Конституции США, содержит Конституция Австралии 1900 г., по которой «Союз должен защищать каждый штат от вторжения, а по просьбе исполнительной власти штата - от внутренних беспорядков» (ст.119) [7. С. 49.].

Показательно внимание синонимическое совпадение таких встречающихся в конституциях США, Индии, Аргентины, Пакистана и ряда других стран формулировок, как «вторжение извне» (invasion) и «внешняя агрессия» (external agression), «внутреннее насилие» (domestic violence) и «внутренние беспорядки» (internal disturbance).

Остановимся более подробно на рассмотрении особенностей правового регулирования и практики применения института федеральной интервенции в США еще и потому, что, по моему мнению, американский опыт противодействия сепаратистским движениям, выступлениям отдельных штатов против верховенства федеральных законов может представлять значительный интерес для отечественных исследователей, законодателей, работников правоохранительных органов.

Причиной включения указанной нормы в текст Конституции США (как и одним из непосредственных импульсов к созыву Филадельфийского конвента и принятию самой американской конституции 1787 года) явилось восстание мелких фермеров и бедноты в Массачусетсе (1786-1787), во главе которого встал ветеран Войны за независимость (этнический ирландец) капитан Дэниэл Шейс (1747-1825). Это событие вошло в историю США как «восстание Шейса» (Shays’ Rebellion). «Повстанческий комитет» издал обращение (за подписью Шейса) к населению охваченных волнениями районов. Повстанцы требовали отмены судебных приговоров о взыскании денежных долгов военного времени, выступали за всеобщий передел земли и отмену налогов на землепользование, осаждали здания судов и в январе 1787 г. даже пытались захватить крупный военный арсенал в Спрингфилде. [10. С. 145; 12.]

Брожение охватило не только Массачусетс, но и соседние районы Коннектикута, Вермонта и Нью-Йорка. В Филадельфии войска, которым не платили жалованья, восстали и разогнали конгресс. «Горючий материал имеется в каждом штате, - писал в 1786 г. Джордж Вашингтон (1732-1799), - и искра может зажечь пожар» [8. C. 34.].

В специальной прокламации губернатор Массачусетса Боуден заявил о стремлении избежать кровопролития и гражданской войны, но настаивал на праве власти принять любые меры «для подавления нынешних волнений и любых восстаний, где бы они ни происходили». Только Томас Джефферсон, автор «Декларации независимости», положительно отнесся к народному движению, считая его необходимым для правильного развития общества, основанного на демократических началах [5. Том 1. С. 178, 181, 176.].

Восстание, число участников которого достигало 1200 человек, было достаточно быстро подавлено, но вызвало глубокую тревогу в правящих верхах. По мнению Дж. Вашингтона, ставшего председателем Конституционного конвента, восстание Шейса показало необходимость создания сильной федеральной власти, дабы ликвидировать «беспорядки». «Если не хватает силы, чтобы справиться с ними, - писал он Джеймсу Мэдисону, - какая гарантия, что человеку обеспечена жизнь, свобода и собственность?» [5. Том 1. С. 181.]

Определяющую роль в решении вопроса о характере политического устройства США сыграли Дж. Мэдисон, Дж. Джей и А. Гамильтон, изложившие свою политическую программу в серии статей, объединенных впоследствии в сборнике «Федералист». В 85 статьях они утверждали, что только сильная централизованная власть способна обеспечивать стабильность экономического положения, проводить независимую внешнюю политику и поддерживать внутренний порядок, защищать свободу и собственность против тех, кто пытается их нарушить. А. Гамильтон отмечал, что в первую очередь необходимо бороться против местных фракций и восстаний. Дж. Мэдисон был конкретнее: «В Конституцию должна быть включена статья, прямо гарантирующая штатам спокойствие и ограждающая их от внутренних, равно как и внешних опасностей». Данную точку зрения разделили большинство участников Конвента [2].

Решительным критиком текста Конституции США 1787 года стал Томас Джефферсон, находившийся в то время в Париже на посту посланника США. Он прямо связывал принятие конституции с восстанием Шейса и отмечал, что последнее оказало «слишком большое воздействие» на работу конвента, который, одобрив конституцию, «выпустил коршуна для наведения порядка на птичьем дворе».

Джефферсон соглашался одобрить конституцию лишь при условии дополнения ее нормами, гарантирующими гражданам «неотъемлемые права». Федералисты возражали ему и пытались доказать, что, поскольку законодательство штатов, как правило, уже содержало статьи о гражданских правах, не было необходимости дублировать их в тексте федеральной конституции. На сей раз, однако, точка зрения федералистов не была поддержана, и в 1789 году конгресс принял первые десять поправок к конституции, более известные как Билль о правах.

Конституция США содержит положение о том, что судебная власть федерации распространяется на споры «между каким-либо штатом и гражданами другого штата» (раздел 2 статьи III). С самого начала многие штаты рассматривали данную норму как посягательство на свой суверенитет. Уже в деле Олмстеда (the Olmsted Case), захватившего в 1778 г. английский корабль и требовавшего от штата Пенсильвания, которому корабль был передан, уплаты призовых денег, - решение федерального суда, куда дело перешло с принятием новой конституции, встретило организованное сопротивление властей штата. Федеральный суд сумел все же настоять на своей прерогативе разбирать призовые дела, и Олмстед получил свои деньги.

Но данному прецеденту не суждено было получить закрепление в конституционной системе США. Принятие в 1793 г. Верховным судом США к производству иска (по гражданскому делу, где спор шел о наследстве), предъявленного штату Джорджия гражданином Северной Каролины Чисхольмом, было расценено штатом Джорджия и другими штатами как пренебрежение к их «суверенитету». Следствием решительного противодействия этому решению с их стороны стало принятие в 1795 г. поправки XI к конституции (вступила в силу в 1798 г.), гласившей: «Судебная власть Соединенных Штатов не должна толковаться таким образом, чтобы распространяться на какое-либо исковое производство, основанное на праве или справедливости и возбужденное или ведущееся против одного из штатов гражданами другого штата либо гражданами или подданными какого-либо иностранного государства».

Данный запрет не имеет абсолютный характер и является «привилегией» штата, от которой он может отказаться, дав свое согласие выступить ответчиком в федеральном суде.

Но даже дополненная конституция не положила конец проблемам американского федерализма. Когда в 1798-99 гг. администрация второго президента США, федералиста Джона Адамса настаивала на объявлении войны против Франции (и санкционировала стычки американских военных кораблей с французскими), легислатуры Виргинии и Кентукки, где у власти находилась республиканская оппозиция, стремившаяся к дружбе с Францией, приняли ряд резолюций с развернутой критикой внешней и внутренней политики центрального правительства, в особенности репрессивного, антидемократического законодательства, принятого весной и летом 1798 года под предлогом искоренения «измены».

Кризисность ситуации усугублялась тем, что одним из авторов резолюций был вице-президент США и лидер республиканской партии Томас Джефферсон. В первоначальном варианте написанного им текста говорилось даже о праве легислатуры объявлять акты Конгресса незаконными, т.е. утверждался принцип приоритета законодательства штатов на федеральным.

Стоит ли удивляться, что республиканцам, пришедшим к власти с избранием в 1800 г. (и переизбранием в 1804 г.) президентом США Т. Джефферсона, самим пришлось иметь дело с плодами провозглашенной ими позиции. Когда в декабре 1807 г. Конгресс принял Закон об эмбарго, которым запрещались все внешнеторговые связи и который серьезно ударил по интересам торгово-финансовых кругов и их политического лидера - федералистской партии, федералисты организовали в штатах Новой Англии и Нью-Йорке серию акций протеста, приведших к усилению сепаратистских настроений на северо-востоке.

В частности, провозглашалось право законодательного собрания штата не признавать законы, принятые Конгрессом, если таковые, по мнению штата, являлись нарушением федеральной конституции.

Единство федерации было ослаблено как действиями новоанглийских федералистов-сепаратистов, еще в 1803-04 гг. организовавших заговор (т.н. «эссекская хунта») для отделения Новой Англии от Союза, так и получившим широкую огласку «заговором» Аарона Бёрра (1804-07), направленным на образование из западных территорий США и части испанских колоний независимого государственного объединения.

Закон об эмбарго был вскоре отменен, и сепаратистские настроения пошли на убыль, но они обрели новый импульс в 1812 году, когда Конгресс, контролируемый республиканцами, объявил войну Англии и начал вторжение в ее канадские провинции.

Промышленно развитые федералистские штаты Новой Англии, занимающие стратегически важное положение на границе с Канадой, заняли откровенно антисоюзную позицию: отказались предоставить в распоряжение центрального правительства свою милицию и поддержать его финансовые мероприятия, продолжали торговлю с британской Канадой и даже выделяли ссуды англичанам, чем стали на путь открытой измены. На созванном в 1814 г., в разгар англо-американской войны, Хартфордском конвенте некоторые делегаты даже предлагали отделение их штатов. Умеренные сумели сохранить контроль и отвергли сепаратистские призывы, поскольку они привели бы к гражданской войне в Новой Англии. Компромиссом стало предупреждение центральным властям о том, что федералистские штаты откажутся выполнять в случае его принятия союзный закон, который будет требовать от них посылки войск на фронт.

Со следующим серьезным политическим кризисом американская федерация столкнулась в ноябре 1832 года, когда законодательное собрание Южной Каролины объявило недействительными введенные Конгрессом в 1828 году высокие и не всегда обоснованные протекционистские тарифы, являвшиеся, по мнению легислатуры, дискриминационными по отношению к южным штатам, и запретила федеральному правительству сбор соответствующих пошлин на территории штата.

Ссылаясь на виргинские и кентуккские резолюции конца XVIII в. и бросая открытый вызов федеральным властям, Южная Каролина предупреждала, что в случае хотя бы малейшей попытки принятия принудительных мер штат выйдет из Союза.

Вице-президент США Джон С. Кэлхун, уроженец Южной Каролины, подал в отставку и вернулся в свой штат, чтобы возглавить движение за отмену тарифа. Он выдвинул т.н. Доктрину об аннулировании, провозгласив, что конституция является лишь соглашением между несколькими независимыми штатами, что каждый из этих штатов является суверенным и что при необходимости они могут провести конференцию, которая аннулирует федеральные законы, выходящие, по их мнению, за рамки федеральной конституции. Таким образом, Кэлхун утверждал, что любой штат имеет право аннулировать общенациональный закон, сохраняя при этом все преимущества своего пребывания в составе Союза.

Джеймс Мэдисон, один из авторов конституции и сам южанин, ответил Кэлхуну, что «в конституции нет и тени чего-либо, что давало бы право на подобные нелепые анархистские притязания». Со своей стороны, президент США Эндрю Джексон (тоже южанин) в обращении к жителям Южной Каролины заявил, что считает «право одного штата аннулировать закон Соединенных Штатов несовместимым с существованием Союза и противоречащим букве конституции».

Ни один штат, продолжал он, не имеет права на отделение, «поскольку такое отделение разрушает не Союз - оно разрушает единство Нации». Что же касается угрозы выхода из Союза путем применения силы, то президент квалифицировал такой акт как измену.

Продемонстрировав столь решительную позицию, Э. Джексон усилил армейские форты, направил военные корабли в порты Южной Каролины и пригрозил послать вооруженные силы для обеспечения соблюдения федерального законодательства. Конгресс поддержал его, приняв в феврале 1833 г. специальный закон (The Force Act), который давал президенту право при необходимости использовать армию и флот для обеспечения сбора таможенных пошлин, налогов и тарифов. В то же время, стремясь к достижению компромисса, 2 марта 1833 г. президент подписал еще один акт Конгресса, предусматривавший постепенной снижение тарифных ставок.

Легислатура Южной Каролины приняла жест доброй воли (хотя и заявила, что считает Закон о применении силы незаконным) и отменила свое прежнее постановление, взяв назад угрозы о выходе из Союза.

Напомним норму раздела 4 статьи IV Конституции США, по которой на «Соединенные Штаты» возложена обязанность гарантировать штатам «республиканскую форму правления» и защищать их от вторжения извне, а по просьбе законодательного собрания или исполнительной власти штатов - и от «внутреннего насилия». 

Расплывчатость и неконкретность в отношении того, какой именно орган федеральной власти призван стать «гарантом» республиканской формы правления и защищать штаты от вторжения и внутреннего насилия, неопределенность самой формулы «республиканская форма правления», встречающейся в Конституции США всего один раз и не имеющей каких-либо конституционных пояснений, вызвали необходимость судебных толкований данной нормы Основного закона страны.

 

 

3.

Важной вехой в процессе формулирования полномочий федеральных властей по вмешательству в дела штатов стало решение Верховного суда США 1849 года по делу Luther vs. Borden. Судебный вердикт подвел итог событию, вошедшему в историю США как «восстание под руководством Т. Дорра в Род-Айленде» 1841-1842 гг.

Суть конфликта, названного авторами фундаментального комментария к Конституции США Н. Редлихом, Б. Шварцем и Дж. Аттанасио «единственной революцией, имевшей место в этой стране после войны за независимость» (однако ни разу не упомянутого в четырехтомнике «История США»), заключалась в следующем. [22. P. 68.]

Основным законом штата в то время являлась хартия, дарованная английским монархом еще в 1663 г. Вполне либеральная для своего времени она стала явным анахронизмом к середине XIX столетия. Так, по одному из ее положений правом голоса обладали лица, владеющие земельным участком стоимостью не менее 134 долларов, что дискриминировало растущий класс промышленных рабочих.

В 1841 г. группа радикальных членов легислатуры штата во главе с Томасом Уилсоном Дорром (1805-1854), юристом по образованию, созвала «Народный конвент», который разработал и принял конституцию, одобренную на последующем референдуме подавляющим большинством избирателей. В апреле 1842 г. Т. В. Дорр был избран губернатором штата и обратился к президенту США Джону Тайлеру с предложением признать его правительство. Не желая допустить двоевластия, президент встал на сторону ранее сформированного правительства штата, отказавшего Т. В. Дорру в передаче власти. Пригрозив прибегнуть к своим полномочиям Верховного главнокомандующего вооруженными силами страны, президент Тайлер потребовал роспуска параллельных органов власти. После неудавшейся попытки захвата арсенала Т. В. Дорр был арестован и в октябре 1843 г. приговорен к пожизненному тюремному заключению.

Напуганные попыткой «вооруженного восстания», правительство и легислатура Род-Айленда вынуждены были срочно подготовить и принять свою конституцию штата, вобравшую в себя многие принципы, сформулированные Дорром. Сам же Томас Дорр в 1845 г. был помилован и выпущен на свободу. [24. P. 30-31.]

В решении по делу Luther vs. Borden, подведшем итог «восстанию Т.Дорра», Верховный суд США сформулировал новый конституционный принцип, изменивший звучание ряда статей деклараций прав штатов, в которых было провозглашено право народа на изменение формы правления.

Отныне «это право могло быть осуществлено только с согласия того правительства, которое народ требовал реформировать или низложить».

По мнению Главного судьи США Роджера Тони, именно Конгресс имеет право решать, «носит ли правительство того или иного штата республиканский характер». Решение Конгресса при этом не может быть подвергнуто судебному пересмотру: оно «обязательно для соблюдения всеми иными ветвями власти и не может быть оспорено в судебном порядке».

Верховный суд постановил, что Конгресс вправе решать в вопросе о выборе средств, гарантирующих защиту штатов от внутреннего насилия. При этом председатель Верховного суда Р. Тони выразил свое сожаление по поводу того, что Конгресс своим актом, принятым 28 февраля 1795 г., уполномочил президента вводить вооруженные формирования союзного подчинения в случае восстания против правительства штатов, то есть фактически делегировал ему полномочия на осуществление федерального вмешательства [18. P. 102, 108.].

 

4.

Главным испытанием для американской федерации, несомненно, была Гражданская война 1861-65 гг. Единство Союза было сохранено ценой более 600 тыс. жизней (Север потерял убитыми и умершими от ран и болезней 360 тыс.чел., потери Юга составили не менее 250 тыс.; миллион солдат и офицеров с обеих сторон были искалечены) при том, что население США в середине XIX века составляло менее 31,5 млн.чел.. Прямые военные расходы федерального правительства достигли 3 млрд.долл., не считая расходов отдельных штатов и учреждений, выплат пенсий ветеранам войны и семьям погибших солдат и офицеров. Национальный долг за годы войны вырос до огромной суммы - 3,5 млрд. долларов [5. Том 1. С. 458.].

Гражданская война была вызвана выходом из США в декабре 1860 - марте 1861 г. 11 штатов Юга (их территория составляла 40% территории США) и провозглашением ими независимой Конфедерации. Несмотря на свое название, по форме государственного устройства новое образование представляло собой централизованную федерацию, конституция которой не наделяла субъекты федерации правом на сецессию. Таким образом, начав сецессию под лозунгами борьбы за права штатов на выход из Союза (и апеллируя все к тем же виргинским и кентуккским постановления 1788-1789 гг.), «мятежные южане» конституционным путем лишили штаты Конфедерации права на выход из вновь созданного государства.

Цели Союза в войне были сформулированы в резолюции Конгресса от 22 июля 1861 г. В ней говорилось, что война ведется, «чтобы защитить и отстоять верховную власть конституции и сохранить Союз... Как только эти цели будут достигнуты, война должна прекратиться».

По словам Джеймса Рэнделла, одного из крупнейших американских правоведов-исследователей периода администрации А. Линкольна, на первом своем этапе Гражданская война была войной «президентской». [21. P. 51.]

С момента захвата 12 апреля 1861 г. южанами форта Самтер, положившего начало Гражданской войны, и до созыва 4 июля сессии Конгресса президент единолично определял внутреннюю политику Союза и руководил военными приготовлениями. Некоторые из принятых им решений были прямым нарушением Основного закона страны. Среди них - приостановление - впервые с момента принятия Конституции США - предписания о праве судебной защиты прав граждан (habeas corpus), являющееся (согласно разделу 9 статьи I конституции) привилегией законодательной власти и приведшее к арестам (за все время войны по разным источникам) от 10 до 30 тысяч человек. Сам же Конгресс согласился с данной мерой, приняв соответствующий акт, только в 1863 г.

19 и 27 апреля 1861 г. Линкольн объявил блокаду против Юга; призвал в армию (15 апреля и 3 мая) 575 тысяч добровольцев, приостановил действие закона о неприкосновенности личности (Habeas Corpus Act), направил золото и оружие сторонникам Союза в западной части отколовшейся Вирджинии, чтобы они могли создать свой штат - Западную Вирджинию, которая останется частью Союза. Только после этого президент созвал сессию Конгресса.

В том же 1861 году президент подписал еще ряд биллей, направленных на пресечение деятельности вражеской агентуры. 31 июля 1861 г. конгресс принял закон о наказаниях за заговоры с целью свержения правительства и за выступления против правительственных органов; 6 августа - закон о конфискации имущества мятежников, включая рабов, если это имущество использовалось для ведения войны против федерального правительства.

Федеральные власти закрыли несколько газет, особенно активно выступавших против правительства, запретили деятельность ряда организаций оппозиционной демократической партии. Некоторые издатели, политические деятели и лица, открыто выступавшие в защиту мятежников, были арестованы. С 25 апреля по 2 декабря 1861 г. в различных районах семь раз отменялось действие «хабеас корпус».

Война не помешала, однако, проведению сначала промежуточных выборов в конгресс в ноябре 1863 года, а годом спустя и президентских выборов, принесших повторную победу А. Линкольну.

По справедливому заключению Вудро Вильсона, история Гражданской войны - «это история триумфа принципа национального суверенитета», т.е. суверенитета федерации. [3. C. 33.]

C окончанием войны в конституционном праве США был сформулирован и закреплен (в решении Верховного суда по делу Texas vs. White) непреложный государственный принцип: американская правовая система состоит из «нерушимого Союза, созданного из нерушимых штатов» (an indestructible Union composed of indestructible States).

Примечательно свидетельство крупнейшего американского историка, автора классического труда «Гражданская война» (три тома, три тысячи страниц, 20 лет работы) Шелби Фута: «До войны о Соединенных Штатах говорили, как о совокупности независимых штатов. А после войны и до сего дня стали говорить о Соединенных Штатах, как о чем-то едином и целом. Это и было результатом войны. Она превратила нас в единое целое» [4. С. 18.].

 

5.

Чтобы защитить Союз либо предотвратить угрозу Союзу, президент может использовать все свои полномочия, предусмотренные конституцией, плюс полномочия, обычно принадлежащие Конгрессу, а также чрезвычайные полномочия, непосредственно не закрепленные в конституции, но выводящиеся из ее духа, из доктрины целесообразности и потребностей практической политики, «подразумеваемые» или «присущие» (implied powers) президенту как главе государства.

Вся последующая история США свидетельствует, однако, что это положение никогда не возводилось в абсолют, как основной принцип существования американской федерации, и что военно-репрессивные методы решения конфликтных ситуаций между Центром и штатами никогда не применялись сами по себе, без поиска политических и финансово-экономических средств решения споров. Более того, конституционная история Соединенных Штатов не знает прецедентов, когда федеральное правительство вмешалось бы во внутренние дела штата или сместило правительство какого-либо штата (тем более с применением военной силы) под тем предлогом, что оно не соответствовало возложенным на него конституцией обязанностям.

В отличие от конституций других зарубежных федераций, регламентирующих институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации, конституция США 1787 года не определяет федеральный орган, являющийся носителем права федеральной интервенции. (В Бразилии это президент; в Аргентине - федеральное правительство; в Швейцарии - Союзное Собрание, т.е. высший представительный орган власти). Согласно разделу 4 статьи IV конституции, «Соединенные Штаты» (то есть американская федерация, «Союз») гарантируют штатам «республиканскую форму правления» и обязаны защищать их от вторжения извне, а по просьбе законодательного собрания или исполнительной власти штатов - и от «внутреннего насилия».

Конституция умалчивает, какой именно орган федеральной власти обладает полномочиями осуществлять такие «гарантии». Недосказанность по этому вопросу обусловливает одну из принципиальных и до сих пор горячо дебатируемых конституционных коллизий между законодательной и исполнительной ветвями власти США - в сфере военных полномочий, особенно в плане использования военных и полувоенных формирований для «наведения порядка» на территории штатов.

Следуя модели своего североамериканского «старшего брата», Конституция Мексиканских Соединенных Штатов 1917 г. также содержит лишь упоминание о «властях федерации» (ст.122), не конкретизируя их, хотя очевидно, что в Мексике такими властями могут быть только центральные исполнительные органы (президент), реализующие это право через правительство республики и при поддержке партийной фракции в парламенте (при фактически однопартийной системе в стране).

По действующему федеральному законодательству, именно президент США правомочен использовать Национальную гвардию (численность личного состава которой достигает в настоящее время 600 тыс.чел.), части и формирования регулярных войск, а также резервистов на территории любого штата «такой численности и в таких пределах, какие он считает необходимыми». Предлогом для этого должно быть восстание, «направленное против правительства такого штата» (Свод законов США. Раздел 10 «Вооруженные силы». Глава 15 «Восстание», §331); основанием - просьба легислатуры или губернатора штата.

Когда, по мнению президента, это необходимо «для исполнения федеральных законов, либо для сохранения собственности федерации, либо для восстановления порядка, либо для обеспечения нормального функционирования государственной власти» (§332), президент может использовать Национальную гвардию, регулярные воинские формирования и резервистов без соответствующего ходатайства со стороны властей штата и даже несмотря на их несогласие в форме принятия специальной резолюции о «вторжении» федерации в сферу исполнительной компетенции штата.

Так, в 1894 г. во время т.н. Пульмановской стачки железнодорожников президент Г. Кливленд под предлогом защиты федеральной собственности и обеспечения нормальной работы почтовой службы ввел войска в Чикаго, несмотря на энергичные протесты губернатора штата Иллинойс. (Согласно Конституции США (часть 7 раздела 8 статьи I), почтовое обслуживание населения и организация почтовых коммуникаций отнесены к ведению федерального правительства) [11. С.143-210.].

Федеральное законодательство допускает также, что «для подавления в каком-либо штате восстания, внутреннего насилия, незаконных объединений или заговоров», препятствующих исполнению законов США или отправлению правосудия, президент помимо использования Национальной гвардии и регулярных войск вправе применять «любые иные средства... какие он сочтет необходимыми» (§333). [23. P. 1121-1123.]

И все же следует видеть разницу между «подавлением массовых беспорядков» и федеральным вмешательством в дела штатов (пусть и под предлогом подавления «массовых беспорядков»). Только с 1968 по 1978 гг. подразделения Национальной гвардии использовались 382 раза. Армейские подразделения были задействованы в пяти случаях: в 1967 г. в Детройте, в 1968 г. в Иллинойсе и Мэриленде, в округе Колумбия в 1968 и 1971 гг. Однако в качестве именно федерального вмешательства за весь послевоенный период формирования Национальной гвардии и регулярных войск США вводились на территорию штатов не более 9 раз.  Причем в четырех случаях это происходило по просьбе губернаторов штатов для подавления массовых беспорядков и выступлений протеста (в Арканзасе в сентябре 1957 г., в Миссисипи в сентябре 1962 г., в Алабаме в июне и затем сентябре 1963 г.) и только в пяти - по усмотрению президента для подавления или предупреждения расовых волнений [23. P. 1121.].

Известно множество случаев, когда центральная исполнительная власть делала все от нее зависящее, чтобы избежать применения чрезвычайной меры - использования вооруженных формирований для федерального вмешательства. В ходе уже рассматривавшегося «восстания Дорра», например, президент Тайлер отверг четыре обращения местных властей о посылке войск, считая угрозу преувеличенной и справедливо полагая, что власти штата могут справиться собственными силами.

В другом случае президент Дуайт Эйзенхауэр (1953-1961) до последнего момента отказывался применить военную силу для обеспечения «интеграции» и противодействия отказу губернатора штата Арканзас Орвала Фаубуса выполнять решение Верховного суда США 1954 года о десегрегации обучения в школе и допустить совместное обучение черных и белых учеников в городе Литтл-Рок.

Еще в июле 1957 г. Эйзенхауэр полагал, что не может представить себе такое «стечение обстоятельств», которое вынудило бы его «направить войска в какой-либо район, чтобы силой обеспечить выполнение решений федерального суда, поскольку я верю: здравый смысл Америки никогда не потребует этого». Надежда президента на «здравый смысл Америки» оказалась тщетной. 20 сентября 1957 г. в ответ на паническую телеграмму мэра Литтл-Рока В. В. Манна о реальной угрозе массовых «судов Линча» и неспособности местной полиции контролировать ситуацию в городе Д. Эйзенхауэр объявил о «федерализации» национальной гвардии Арканзаса и вместе с тысячью «коммандос» из состава 101-й воздушно-десантной дивизии перебросил ее в Литтл-Рок. Армейские подразделения были выведены в ноябре, а национальные гвардейцы оставались под федеральным контролем до июня следующего года. [1. С. 410-420.]

Бесспорно, федеральное вмешательство - необходимый элемент функционирования государственно-правового механизма США. Однако федеральная интервенция является средством исключительным, к которому Центр прибегает крайне редко [13; 14; 15; 16; 17; 19; 20].

В арсенале федеральных органов имеется немало иных испытанных средств преимущественно политического и экономического воздействия на штаты. Так, Конгресс может лишить некоторые штаты, как это было в «период Реконструкции» (в период после Гражданской войны, в ходе которого федеральное правительство пыталось обеспечить соблюдение федеральных законов в вопросах расовых отношений в южных штатах), права на представительство в нем. В федеральных судах может быть возбуждено уголовное преследование в отношении должностных лиц субъектов федерации. Финансовые рычаги (займы, кредиты, дотации) также служат эффективным средством контроля за политикой в штатах, а потому, провозгласив в начале 1980-х гг. курс на «новый федерализм», администрация Рональда Рейгана первым делом сократила помощь штатам.

Со времен Рейгана подобных мер политического и экономико-финансового воздействия Союза на субъекты федерации практика США знает предостаточно.

 

 

ЛИТЕРАТУРА

 

1.Амброз, Стивен. Эйзенхауэр. Солдат и президент. М.: «Книга, л.т.д.», 1993.

2. Американские федералисты: Гамильтон, Мэдисон, Джей. Избранные статьи / Под ред. Валерия и Лизы Чалидзе. Пер. Григория Фрейдина. Бенсон, Вермонт: Chalidze Publications, 1990.

3. Вильсон, Вудро. Государство. Прошлое и настоящее конституционных учреждений. / Перевод под редакцией А. С. Ященко с предисловием М. М. Ковалевского. С приложением текста важнейших конституций. М.: Издание В. М. Саблина, 1905.

4. Гражданская война в США: На перепутье нашего бытия. Беседа с историком Шелби Футом // Америка, No.418, сентябрь 1991.

5. История США. В 4-х томах / Под редакцией Г. Н. Севостьянова и др. М.: Наука, 1983-1987.

6. Конституции буржуазных государств. М.: Юрлит, 1982.

7. Конституции государств Юго-Восточной Азии и Тихого океана. М.: ИЛ, 1960.

8. Новая история. Часть I. От Французской буржуазной революции до франко-прусской войны и Парижской коммуны (1789-1870 гг.) / Под ред. ак. Е. В. Тарле, чл.-корр. АН СССР А. В. Ефимова и Ф. А. Хейфец. М.: Соцэкгиз, 1939.

9. Саликов М. С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, Изд-во Гуманитарного ун-та. 1998.

10. Сборник документов по истории нового времени. Буржуазные революции XVII-XVIII вв. М., 1980.

11. Стоун, Ирвинг. Неистовый странник. Биографической новелла о Юджине Деббсе. М.: Политиздат, 1986.

 

12. Шпотов Б. М. Фермерское движение в США, 1780-1790-е годы. М.: Наука, 1982.

13. Elliott R. H., Singer R. I. Use of Troops to Enforce Federal Laws // Michigan Law Review. Vol.56, No.2, December 1957.

14. Engdahl, David E. Soldiers, Riots and Revolution: The Law and History of Military Troops in Civil Disorders // Iowa Law Review, 1971.

15. Faust, George H. The President’s Use of Troops to Enforce Federal Law // Cleveland - Marshall Law Review. Vol.7, May 1958.

16. Federal Intervention in the States for the Suppression of Domestic Violence: Constitutionality, Statutory Power, and Policy // Duke Law Journal. No.2, 1966.

17. Gartland R., Chikota R. A. When Will the Troops Come Marching In? A Comment on the Historical Use of Federal Troops to Quell Domestic Violence // Journal of Urban Law. Vol.45, 1968.

18. Nowak J. E., Rotunda R. D., Young J. N. Constitutional Law. Third Edition. St. Paul, MN: West Publishing Company, 1986.

19. Poe, Douglas A. The Use of Federal Troops to Suppress Domestic Violence // American Bar Association Journal. Vol.54, 1968.

20. Pollitt, Daniel H. Presidential Use of Troops to Execute the Law: a Brief History // North Carolina Law Review. Vol.36, February 1958.

21. Randall, James G. Constitutional Problems Under Lincoln / Revised Edition. Urbana, IL: University of Illinois Press, 1964.

22. Redlich N., Schwartz B., Attanasio J. Constitutional Law. New York: Matthew Bender, 1989.

23. United States Code. Title 10 «Armed Forces». Chapter 15 «Insurrection». §331-333. Washington: U.S. Government Printing Office, 1965.

24. Widmer E. Thomas Wilson Dorr: Brief Life of a Harvard Demagogue: 1805-1854 // Harvard Magazine (New York). Vol.93, No.3, January-February 1991.

25. Wilson, Frederick T. Federal Aid in Domestic Disturbances, 1787-1903. New York: Arno Press & the New York Times, 1969 (репринтное издание; оригинал опубликован в 1903 г.)

комментарии - 0
Мой комментарий
captcha