Роль и место гражданского общества в противодействии экстремизму и терроризму

Совет при Президенте Российской Федерации по развитию
гражданского общества и правам человека

Москва 2011

Доклад подготовлен рабочей группой по гражданскому участию в противодействии коррупции и обеспечении общественной безопасности (далее рабочая группа) Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека (далее Совет) с привлечением экспертов и специалистов.

Руководитель:

Кабанов Кирилл Викторович, член Совета, председатель общественной организации «Национальный антикоррупционный комитет».

Координатор экспертной группы:

Гончаров Сергей Алексеевич, Депутат Московской городской Думы, член комиссии Московской городской Думы по безопасности, Президент ассоциации ветеранов подразделений антитеррора "Альфа".

Члены Совета:

Гефтер Валентин Михайлович, член Совета, Директор автономной некоммерческой организации «Институт прав человека»;

Кривенко Сергей Владимирович, член Совета, член правления международной общественной организации «Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество «Мемориал»;

Панфилова Елена Анатольевна, член Совета, Генеральный директор Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси интернешнл - Россия»;

Ганнушкина Светлана Алексеевна, член Совета, председатель региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам «Гражданское содействие».

Эксперты и специалисты:

Городецкая Наталья Викторовна, специальный корреспондент отдела политики газеты «Коммерсантъ»;

Денисов Владимир Юрьевич, заместитель секретаря Совета безопасности РФ в 1996 г., полковник военной разведки в отставке;

Евдокимов Павел Анатольевич, главный редактор газеты «Спецназ России», ветеран подразделения антитеррора "Альфа";

Ермолин Анатолий Александрович, ветеран группы спецназначения «Вымпел», редактор спецпроектов журнала «The New Times»;

Ефросиньин Олег Анатольевич, Российское агентство правовой и судебной информации, РИА-Новости;

Зайцев Павел Васильевич, адвокат;

Киселёв Валерий Юрьевич, председатель Правления общероссийского фонда ветеранов "Вымпел-Гарант";

Козенко Андрей Дмитриевич, обозреватель газеты «Коммерсантъ»;

Краснов Михаил Александрович, заведующий кафедрой конституционного права Высший Школы Экономики, профессор, доктор юридических наук;

Михайлов Лаврентий Васильевич, помощник депутата Государственной Думы ФС РФ Г.В. Гудкова;

Мысловский Евгений Николаевич, Президент фонда «Антимафия», старший следователь по особо важным делам прокуратуры СССР-РФ в 1969-1992 гг.;

Прокопенко Александра Сергеевна, обозреватель ИТАР-ТАСС;

Туманов Григорий Борисович, обозреватель «Газета.Ru»;

Шантин Геннадий Александрович, советник председателя общественной организации «Национальный антикоррупционный комитет», старший следователь по особо важным делам Следственного комитета при МВД РФ до 2011 г., полковник юстиции в отставке;

Ярмоленко Валерий Васильевич, главный редактор Российского агентства правовой и судебной информации, руководитель редакции силовых ведомств и происшествий РИА Новости.

Введение.

Данный доклад подготовлен по поручению Совета от 25.01.2011 года. Непосредственным поводом к его подготовке явился террористический акт 24.01.2011 в аэропорту «Домодедово».

Первоначально рабочая группа Совета совместно с привлеченными экспертами и специалистами планировала ограничиться выявлением конкретных обстоятельств и причинно-следственных связей трагедии в Домодедово.

Однако, в ходе изучения и анализа полученных данных стало ясно, что этот конкретный случай позволяет сделать обобщения относительно проблемы экстремизма и терроризма в целом.

Соответственно, доклад представляет собой комплексную оценку угрозы экстремизма и его крайней формы - терроризма как наиболее опасных вызовов, перед которыми стоит России на современном этапе. В нем проанализирована действительная (как позитивная, так и негативная) роль правоохранительной системы в борьбе с экстремизмом-терроризмом, предложены идеологические формы противостояния этой угрозе, а так же меры, позволяющие включить гражданское общество в решение общегосударственной задачи - нейтрализации и искоренения проявлений экстремизма и терроризма в России.

1. Терроризм в России на современном этапе: причины и выводы.

Экстремизм в своих реальных проявлениях и его крайняя форма - терроризм представляют собой отнюдь не локальную, и даже не региональную проблему. Он представляет собой общероссийское явление, тем более опасное, что попытка придать ему сугубо региональное - «кавказское» - лицо, неизбежно ведет к эскалации экстремизма и террора во всей стране.

«Этнизация» этих радикальных форм девиантного поведения - это сознательно расставленная ловушка теми, кто хотел бы подорвать единство народов России, дестабилизировать социально-политическую ситуацию в ней и, в конечном счете, оторвать Кавказ от России.

Но, кроме того, в эту ловушку сознательно «попадаются» и те, кто хотел бы из нагнетания межэтнической и межконфессиональной розни извлекать свои вполне конкретные политические, экономические, но неизбежно - преступные выгоды.

Реальная же картина современного экстремизма-терроризма в Северокавказском Федеральном округе такова.

Сегодняшний тип террориста, его личная мотивация, а также структура управления террористических банд, причины их формирования, источники финансирования, отличаются от середины 90-х годов прошлого столетия. Доминировавшие прежде мотивации, связанные с импортированными радикальными формами исламского фундаментализма и спонсированного извне сепаратизма, характерны лишь для крайне узкого сегмента бандподполья. Абсолютное большинство лиц, вовлеченных в экстремистско-террористическую активность, движимо чувством мести за родственников, за попранное личное достоинство, за нарушение справедливости. Играет негативную роль и страх оказаться причисленным спецслужбами к террористам и их пособникам.

 Соответственно изменился и тип руководителей бандподполья. Зачастую, это банальные уголовники, живущие рэкетом, имеющие устойчивые связи среди представителей различных уровней и ветвей власти. Их  реальная цель - получение прибыли криминальным путем. Именно ради достижения этой цели они, используя религиозно-идеологический камуфляж, привлекают к себе униженных, оскорбленных и озлобленных, с тем, чтобы превратить их не просто в террористов, но и в смертников.

Типичной формой рэкета является вымогательство у предпринимателей денежных средств путем передачи им карт памяти (флеш-карт) с угрозами от имени исламского подполья. Эта схема задействуется повсеместно, не встречая должного отпора со стороны правоохранительных органов.

 Кроме того, высказываются достаточно обоснованные предположения  об использовании противоправной деятельности таких бандгрупп для решения «вопросов» в коммерческой сфере при неизбежной «коррупционной составляющей» в органах власти.

К тому же, в неэффективно контролируемой банковской системе России «прокачиваются» с помощью различных форм «отмывки» сотен миллиардов долларов. Уже  имеются факты, подтверждающие участие в этих операциях террористических бандформирований.

Причины, вызвавшие модификацию экстремистско-террористической угрозы, можно разделить на три группы:

А. Специфика организации антитеррористической деятельности правоохранительных  органов;

B. Использование некоторыми властными группами террористической угрозы для усиления собственного политического влияния и его конвертации в экономические выгоды;

С. Неадекватный характер использования региональными властями финансово-экономической помощи федерального центра.

А. Специфика организации антитеррористической деятельности правоохранительных  органов:

- правоохранительные органы фактически в массовом порядке используют противоправные (преступные) методы в своей работе в отношении граждан России - фальсификация доказательств, пытки, незаконное уголовное преследование. Все чаще в этих случаях фиксируется коррупционная мотивация сотрудников этих органов;

- дисфункция системы процессуального надзора и отсутствие реально независимой судебной системы фактически поощряют применение противоправных методов борьбы с терроризмом правоохранительными органами;

- отчетность по предотвращенным террористическим актам (зачастую на основании «выбитых» показаний) и по количеству уничтоженных террористов приводит к фальсификации результатов антитеррористической деятельности и искажению общей картины экстремистско-террористической угрозы.

B. Использование некоторыми властными группами террористической угрозы для усиления собственного политического влияния и его конвертации в экономические выгоды:

- системный анализ террористической ситуации дает основания предполагать, что распространение экстремизма-терроризма в России (террористическая деятельность на Северном Кавказе,  теракты в Москве, появление в центральной России анархистов - террористов,  выступления на Манежной площади) воспринимается рядом должностных лиц (в первую очередь  в правоохранительных органах и спецслужбах) как основание для получения все новых полномочий (с 2001 года в этом направлении принято более 500 законодательных и подзаконных актов), повышения своей личного статуса, увеличения административного ресурса и степени политического влияния. Что неизбежно повышает коррупционные риски по всей вертикали государственного управления;

- отдельно нужно отметить расходование бюджетных средств на противодействие терроризму. Финансирование данной статьи расходов в бюджете с 2006 года ежегодно значительно увеличивается, при неизменной закрытости этой части госбюджета от эффективного контроля. По заявлениям ряда ответственных лиц, эти средства являются привлекательным объектом для хищений. Например, на обеспечение режима контртеррористической операции (КТО), только за сутки может затрачиваться несколько миллионов рублей.

С. Неадекватный характер использования региональными властями финансово-экономической помощи федерального центра:

- федеральный центр направляет огромные бюджетные средства в регионы СКФО для социально-экономического развития и снижения террористической угрозы. В течение последних 10 лет государство уже перечислило 800 млрд рублей. В 2000 году в региональные бюджеты направили 15 млрд рублей, в 2010 году сообщалось о том, что в виде дотаций и межбюджетных трансфертов поступает ежегодно около 180 млрд рублей. В бюджетах Чечни и Ингушетии доля дотаций из федеральной казны составляет около 90%, в Дагестане - 75%, в Кабардино-Балкарии - 60%, в Северной Осетии и Карачаево-Черкесии - 55%;

- однако эти усилия федерального центра не дают желаемого эффекта. Реальные секторы региональной экономики не развиваются в той степени, которая обеспечивала бы рост доходов, налогооблагаемой базы и занятости (особенно молодежи). Причина в том, что пока чиновник любого уровня не получит мотивацию в виде личной выгоды, продвижение инвестпроектов тормозится или просто останавливается. Например, инвестиционный проект «Авиаагрегат»,  г.Махачкала, с  объемом инвестиций в 460 млн. рублей, осуществляемый с Китаем, согласованный с руководством Правительства РФ, до настоящего времени не запущен;

- распределение бюджетных средств является самым экономически привлекательным видом деятельности, дающим высокие прибыли при минимальных рисках со стороны государственной правоохранительной системы и контролирующих органов. При этом возникает коррупционный «рынок» доступа к бюджету и борьба за его распределение, приобретающая особенную остроту в Северо-Кавказском регионе и на юге России в целом;

- по поступившей информации, за занятие любой государственной должности или даже просто за право получение пенсии (за любой вид доступа к бюджетным деньгам и административному ресурсу) нужно платить. Соответственно, региональные власти оказываются заинтересованы не в реальном развитии регионов, а в увеличении бюджетных дотаций в любой сфере, в том числе, и по линии противодействия терроризму.

Выводы:

-           формы и методы антитеррористической деятельности правоохранительных органов должны быть отнесены к числу факторов, способствующих развитию терроризма и реального экстремизма в регионах России;

-           отсутствие персональной ответственности должностных лиц за сложившуюся ситуацию в сфере противодействия терроризму, фактическая их институциональная бесконтрольность и безответственность (отчетность по выгодным для них результатам), создают условия для заинтересованности в консервации террористической угрозы, что обеспечивает им личную значимость и  влиятельность в государственной системе;

-           бесконтрольно-коррупционное поведение представителей региональных властей СКФО является «питательной средой» для экстремистско-террористической активности. В связи с чем предлагается рассмотреть вопрос о наделении Счетной палаты РФ полномочиями по контролю обоснованности выделения бюджетных средств и оперативного контроля над их расходованием.

2.     Оценка эффективности реализации антитеррористических программ федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ

  Указом Президента РФ от 15 февраля 2006 года N 116 "О мерах по противодействию терроризму", образован Национальный антитеррористический комитет (НАК). Для координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и ликвидации последствий его проявлений Указом предусмотрено образование антитеррористических комиссий (АК) в субъектах РФ. Их руководителями по должности являются высшие должностные лица субъектов РФ.

Необходимо отметить, что меры по профилактике терроризма, принимаемые региональными властями, зачастую носят бессистемный, формальный или показной характер. А представители и руководители территориальных подразделений федеральных органов власти проблеме профилактики уделяют еще меньше внимания.

Ярким примером стало проведение выездного заседания Совета в Махачкале по вопросам выработки путей достижения мира в республике. Несмотря на официальные неоднократные приглашения Председателем Совета, Советником Президента РФ М.А. Федотовым представителей ФСБ России участвовать в заседании и их встречные заверения о готовности, представители этой структуры игнорировали данное мероприятие.

А ведь именно это совещание явилось наглядным доказательством необходимости в постоянно действующих общественных площадках, способствующих налаживанию реального диалога всех заинтересованных сторон и установлению причин конфликтных ситуаций с целью их устранения. Если договоренности, достигнутые в ходе подобных диалогов, будут соблюдаться органами власти, а принятые решения - исполняться, то доверие населения к властям будет повышаться. Что само по себе станет одним из наиболее эффективных способов профилактики экстремизма и его крайних форм. На практике, же довольно часто заверения представителей органов власти остаются невыполненными.

Факты безответственного отношения к выполнению  федеральных законодательных и подзаконных актов существуют и в государственных органах исполнительной власти.

Как отмечалось выше, спецификой сегодняшнего терроризма являются атаки террористов-смертников и в этой ситуации наибольшей опасности подвергаются объекты транспорта.

После двойного теракта 24.08.2004г. поступила оперативная реакция со стороны руководства государства. Президентом РФ дано поручение на разработку ФЗ «О транспортной  безопасности». Изменение террористических тенденций было правильно оценено, и последовали правовые шаги с целью организации мер по противодействию новым угрозам.

Закон был принят лишь 09.02.2007 года и вступил в силу после истечения 180 дней после публикации. Закон детально предусматривал ряд последовательных мероприятий (в частности принятие ряда нормативных правовых актов Правительства и Минтранса России), в результате которых должна была создаваться единая государственная система транспортной безопасности.

Работа по реализации Закона о транспортной безопасности неоправданно затянулась, прежде всего - со стороны Минтранса.

Например, перечень потенциальных угроз (документ объёмом в 1 страницу текста из 9 пунктов, где перечисляются: взрыв, захват, химическое загрязнение и т.п.) разрабатывался более 3 лет. Эта разработка велась во взаимодействии с ФСБ России.

Порядок ведения реестра категорированных объектов (13 пунктов, полторы страницы текста) разрабатывался 2,5 года. На текущий момент категорирование объектов не проведено, предусмотренный законом реестр не ведётся.

Проект приказа об утверждении Требований для воздушного транспорта разослан Минтрансом на согласование лишь 31.01.2011, через неделю после теракта в Домодедово.

Самое страшное, что в период от момента принятия федерального закона «О транспортной безопасности» от 09.02.2007 №16-ФЗ до практических шагов по его реализации, составивший 3,5 года, произошли ряд терактов на транспорте с огромным количеством жертв. Какая иллюстрация безответственного подхода к выполнению государственных функций еще нужна?

При этом в срочном порядке были подготовлены и приняты в первом чтении в Государственной Думе РФ поправки в Федеральный закон "О противодействии терроризму" об обязанности граждан (физических лиц), в том числе осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а также юридических лиц обеспечивать выполнение установленных требований к антитеррористической защищенности объектов, находящихся в их собственности или используемых ими на ином законном основании.

Однако практически  не учитывались дополнительная финансовая нагрузка на указанные группы и высокий риск создания дополнительных рычагов коррупционного давления. При окончательном принятии этих поправок мелкие торговые точки, крупные центры и рынки смогут «оперативно» обслуживаться не только представителями МВД, но и ФСБ, и ряда других структур.

По мнению зарубежных и российских экспертов, террористический акт  с участием смертника считается состоявшимся на момент объединения носителя и взрывного устройства независимо от места. Что бы изменилось, если бы взрывы в метро (29.03.2010) и Домодедово (24.01.2011) произошли не в помещении, а на их входе как это было с терактами в переходе станции метро «Пушкинская» (08.08.2000), у станции метро «Рижская» (31.08.2004), у отеля «Националь» (09.12.2003).

В ходе работы группы Совета специалистами также указан ряд возможных объектов транспорта, которые фактически не защищены от терактов.

С учетом изложенного с целью повышения эффективности реализации антитеррористических мер представляется целесообразным ввести постоянный мониторинг по их реализации и, по возможности, возложить его на  Контрольное управление Президента РФ и Генеральную прокуратуру РФ с введением персональной дисциплинарной и административной ответственности должностных лиц.

3. Формирование антитеррористической и антиэкстремистской идеологии.

Основной проблемой при формировании антитеррористической и антиэкстремистской идеологии является отсутствие  единого государственного гражданского центра, обеспечивающего решение данной задачи.

На сегодняшний момент, огромное влияние системного подхода к решению данной проблемы оказывает силовая составляющая. Так, основной принцип, транслируемый обществу - усиление силовых (насильственных) методов. Отсюда проистекает политика СМИ в результате которой целые группы граждан и регионы России оцениваются как враждебные для остальной части населения страны. (Пример: в общем потоке федеральных СМИ фактически отсутствуют позитивные примеры процессов на северном Кавказе. Основная новостная картинка связана с террором. На площадках публичных дискуссий эта тема практически не затрагивается).

Вывод:

Необходимо в ближайшее время приступить к выработке стратегии формирования единой политики по вопросу, и механизмов ее реализации на гражданской площадке (возможно Управление внутренней политики Президента РФ) с привлечением специалистов.

4. Участие гражданского общества в противодействии экстремизму-терроризму.

Участие институтов гражданского общества в противодействии экстремизму-терроризму может быть организовано по двум направлениям:

-            формирование площадок для диалога и реальных переговоров;

-            контроль за правовой составляющей деятельности правоохранительных органов.

Основной принцип любой договорной площадки заключается в строгом соблюдении договоренностей. При этом, необходимо отметить, что практика в отношении должностных лиц говорит об обратном. Соответственно дискредитируется сама договорная идея. Идея диалога с целью возвращения людей к нормальной жизни.

Причина этого кроется в нежелании или формальном подходе ряда должностных лиц к формированию общественных площадок и взаимодействию с правозащитными организациями.

Кроме этого, не используется потенциал ветеранских общественных объединений. Наша сегодняшняя работа показывает крайнюю полезность объединения правозащитных и ветеранских организаций.

Вывод:

С учетом изложенного предлагается совместно с Управлением внутренней политики Президента РФ, Общественной палатой РФ, Советом приступить к выработке единого государственного и гражданского подхода и модели реализации (включая правовое обеспечение) для снижения экстремистских процессов в обществе.