Благодаря своей географической и транспортной доступности, безвизовому режиму пересечения границы и отсутствию языкового барьера Украина является популярным направлением для беженцев из России.
Правовой статус этих людей регулируется Женевской Конвенцией о статусе беженцев, принятой 28 июля 1951 года Конференцией полномочных представителей по вопросу о статусе беженцев и апатридов, созванной в соответствии с резолюцией 429 (V) Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1950 года.
31 января 1967 года Конвенция была дополнена Протоколом, касающимся статуса беженцев, отменившим определенные ограничительные временные рамки, установленные в оригинальном тексте Конвенции.
С тех пор национальные законодательства и правовая практика, равно как и положения международного права в этом отношении, развивались, комментировались и разъяснялись. В данном развитии можно отметить две тенденции: либерализация определения беженцев, нуждающихся в убежище, расширение их прав и привилегий, с одной стороны, и меры, направленные на ограждение развитых стран от потока переселенцев, движимых социально-экономическими мотивами – с другой.
Если не вдаваться в детали, то под термином «беженец» подразумевается лицо, которое: «…в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений».
Как мы видим, определение изначально было довольно широким, а впоследствии расширялось и углублялось, что отражено в соответствующих документах УВКБ ООН, организаций регионального сотрудничества и т. д. Вопросы регулирования политики в отношении беженцев в той или иной мере затрагивались в Маастрихтском, Дублинском, Шенгенском и других соглашениях.
Со временем создалась ситуация, при которой теперь, благодаря пассивности наших правоохранительных органов, на статус беженцев может рассчитывать широкий круг лиц, подвергшихся насилию (в частности, в семье) либо иным преследованиям, и не получивших доступа к эффективным средствам правовой защиты.
Благодаря активности законодательной ветви власти в нашей стране на защиту за ее пределами могут обоснованно претендовать, например, Санкт-Петербургские меломаны, лишенные возможности пригласить своих детей на концерт музыки Прокофьева, по цензурным соображениям ограниченный возрастом 16+.
Это, разумеется, не ограничивает прав лиц, принадлежащих к четко очерченным группам, связанным с политическими убеждениями, сексуальной ориентацией или «нетрадиционной» религиозной конфессией – подобные категории, разумеется, могут и впредь обоснованно претендовать на политическое убежище.
Выше я указала на очевидные преимущества Украины в плане ее географического положения, однако именно это географическое положение включает ее в «круг первый» некоего «санитарного кордона», служащего для ненавязчивого отсечения «лишних» беженцев от более привлекательных для них государств Западной Европы.
Важным процессуальным инструментом достижения этой, громогласно не провозглашаемой цели, служит международно-правовая концепция «третьей безопасной страны».
Вышеупомянутая Женевская конвенция 1951 г. допускает право беженца выбирать страну, где он ищет защиту, во всяком случае, не запрещает ему это делать. В начальный период имплементации Конвенции Исполнительный комитет УВКБ ООН поощрял право беженцев на выбор. Однако эта ситуация постепенно менялась, в частности, под давлением изменений в национальных законодательствах государств-участников, стремившихся отгородиться от потока беженцев.
Концепция «третьей безопасной страны» плохо проработана в международном праве, страдает лакунами, излишне зависит от зачастую произвольных толкований и вызывает подозрения в дискриминационном подходе к беженцам в зависимости если не от географического положения страны их исхода, то, во всяком случае, от степени наивности выбранного ими или навязанного им обстоятельствами маршрута.
Что собой представляет эта концепция и на сколько вопросов если не теории права, то здравого смысла, она не дает вразумительного ответа, можно проиллюстрировать для дилетантов простым примером из совсем недавней истории конфликта на Балканах.
Житель Хорватии, преследуемый там по политическим или национальным мотивам, мог добраться на гребной шлюпке или моторной лодке до Италии и получить там убежище. Даже если он был перехвачен береговой охраной за пределами территориальных вод Италии, но произнес юридически необходимые «заклинания», это право ему предоставлялось. Однако если он воспользовался автомашиной или пошел пешком, то примерно 8 км ему приходилось передвигаться по территории Словении, куда его и возвращали как в «третью безопасную страну» с благожелательным напутствием искать убежище там. При этом житель Сербии, находившийся в аналогичном положении и выбравший ту же дорогу, не мог просить убежища не только в Италии, но и в Словении. Ему было бы предложено вернуться в «третью безопасную страну» его маршрута, а именно в Хорватию.
Таким образом, маршрут является одним из ключевых факторов, влияющих на дальнейшую судьбу соискателя убежища. Фигурант актуальных новостей помощник депутата Государственной думы г-н Развозжаев выбрал наивный маршрут поиска убежища. Вероятно, ему казалось, будто такой маршрут был навязан ему обстоятельствами. Этим добросовестным заблуждением и обусловлены его нынешние неприятности.
Полагаю, что прецедент Развозжаева сослужит добрую службу его последователям на этом пути, не только в качестве примера, как не следует планировать эмиграцию в поисках убежища, но в качестве бесспорного доказательства того факта, что Украину не следует признавать третьей безопасной страной для беженцев из РФ в смысле Конвенции.
Возможно, это прозвучит парадоксально для читателей-неспециалистов, но именно исключение Украины из списков третьих безопасных стран сделает ее одним из удобных перевалочных пунктов для российских искателей убежища.
26 июля 1991 года Исполнительный комитет Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев распространил справочную записку (background note), на основании которой беженцы / лица, ищущие убежища, могут быть возвращены в страну первого убежища, если они: могут въехать туда и остаться там; защищены от депортации и подвергаются обращению в соответствии с основными гуманитарными нормами; не будут подвергаться там преследованиям или угрозе их безопасности и свободе; имеют доступ к долгосрочному решению их проблемы.
На этом основании, если бы (гипотетически) г-н Развозжаев попытался пересечь, например, украинско-польскую, украинско-словацкую или украинско-венгерскую границу и попросить убежище там, он был бы возвращен в страну его первого убежища, Украину, как в признанную третью безопасную страну.
Однако являлась ли Украина безопасной страной в смысле Конвенции на момент приезда туда г-на Развозжаева?
В 1996 году было подписано Соглашение между УВКБ ООН и правительством Украины, вследствие чего Украина была признана «третьей безопасной страной» для беженцев. Полагаю, что Управлению Верховного Комиссара ООН по делам беженцев самое время задуматься о том, так ли хороша Украина для беженцев, как хотелось бы.
Первая причина, по которой Украина не отвечает критериям, предъявляемым к странам, безопасным для беженцев, состоит в риске ареста. Вышеупомянутое соглашение между Украиной и УВКБ ООН вынуждает «транзитных» беженцев обращаться за защитой к Украине, стране, где множество соискателей убежища, в том числе детей, содержатся под стражей в течение месяцев и даже лет, часто в тюрьмах вместе с осужденными преступниками. Достаточно вспомнить прогремевшую на весь мир в начале текущего года историю, когда в пункте временного содержания нелегальных мигрантов в селе Журавичи Волынской области против объявивших голодовку беженцев, включая женщин и детей, в зону ввели спецназ, применивший спецсредства, и голодающих подвергли насильственному кормлению. К году содержания в этом небезопасном месте беженцев приговорила «судебная инстанция», сформированная из полицейских и пограничников, «заседавших» при отсутствии тех людей, чью судьбу они решали. Шансы беженцев, свобода которых ограничена, на получение убежища невелики, так как их доступ к правосудию и к административным органам ограничен режимом содержания. Даже произвести телефонный звонок – проблема, не говоря уже о возможности получения входящих звонков. В последнее время широкую огласку получают случаи злоупотреблений в отношении лиц, содержащихся в иммиграционных тюрьмах Украины.
Вторая причина, по которой Украина небезопасна для беженцев, связана с тем, что некоторые беженцы там фактически лишены защиты, предусмотренной Конвенцией. Украина далеко не всегда предоставляет защиту тем беженцам, которые в ней нуждаются. В прошлом многие заявители были признаны беженцами в других странах после того, как в Украине им было в этом отказано в силу более строгих правил и толкования определения беженца. По моему опыту, обеспечить соискателю убежище в Украине гораздо сложнее, чем, например, в Швейцарии – разумеется, если обращаться к украинским властям, как к швейцарским (кстати, о наивности). В соответствии с украинскими положениями, заявители, обратившиеся к властям с просьбой об убежище после того, как провели в Украине более года, лишены доступа к судебной и административной системам в этом вопросе. В нарушение общепринятых в цивилизованных странах норм, украинское законодательство не предусматривает защиту для людей, которые сталкиваются с риском для их жизни либо с опасностью подвергнуться жестокому или необычному обращению или наказанию. Разумеется, это не касается множества русских националистов, разыскиваемых здесь за экстремизм и прекрасно устроившихся в Украине. Будет справедливо отметить, что в решении своих вопросов они прекрасно обходятся без УВКБ, хотя с другой стороны, вряд ли эти ребята рискуют подвергнуться какому-нибудь наказанию.
Третья причина, по которой Украина небезопасна для беженцев, связана с дискриминационными практиками. В стране практикуется дискриминация в отношении отдельных беженцев и иммигрантов на основании их гражданства, национальности или религиозной принадлежности. Главным образом это касается выходцев из мусульманских стран, которые особо подвержены риску лишения свободы.
Четвертая причина: Украина в ближайшем будущем обещает стать еще менее безопасным для беженцев местом. Верховная рада Украины рассматривает ряд законодательных инициатив, направленных против беженцев. Рада уже провела некоторые подобные меры как часть нового закона о биометрических паспортах, ухудшающего положение беженцев.
Пятая причина заключается в том, что Украина оказалась небезопасным местом для г-на Развозжаева. Он, гражданин России, помощник депутата Государственной думы, судя по опубликованным и не опровергнутым сведениям, а также по его собственному утверждению, был похищен непосредственно на выходе из офиса Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев в Украине, подвергнут пыткам и «репатриирован» в СИЗО ФСБ в Лефортово.
История эта навевает смутные ассоциации, однако г-н Рыбкин в свое время не хотел стать беженцем в Украине, а напротив, президентом в России, и вектор был обратным, пропал он в Москве, а появился в Киеве, и вообще, просто «вышел погулять с друзьями», да и друзья его, вероятно, в отличие от друзей г-на Развозжаева, не были грузинами…
При таком количестве различий между двумя грустными историями остается предположить разве что наличие в пространственно-временном континууме дыры, соединяющей Москву и Киев. Леониду Развозжаеву уже поздно об этом задумываться, но г-н Олдрих Андрисек, надеюсь, уже задумался о том, что вообще он делает в Киеве, пока его высокопоставленный руководитель Верховный комиссар ООН по делам беженцев Антониу Гутерреш «ожидает, что инцидент будет тщательно расследован соответствующими правоохранительными органами». Ну что ж, надежда умирает последней. Только неясно, какие именно правоохранительные органы надлежит считать в данном случае «соответствующими», и соответствующими чему?
Показательно, что УВКБ благоразумно воздержалось от требования адекватной меры правовой защиты, а именно, немедленного возвращения похищенного туда, откуда его похитили, но лишь настаивает на предоставлении заключения в патологоанатомическом жанре: «потел ли больной перед смертью?»
Шестая причина: в результате соглашения от 1996 г. границы Украины стали менее безопасными. До подписания соглашения претенденты на убежище организованно обращались к властям на границе, опрашивались и проходили проверку безопасности.
После вступления соглашения в силу беженцам приходится искать пути неорганизованного пересечения границы. На эти грабли УВКБ уже наступало в Германии, когда правила были изменены подобным же образом: в течение ночи заявители перестали обращаться к властям на границе, но загадочным образом появились внутри страны. Основными бенефициарами соглашения и статуса безопасной третьей страны стали контрабандисты и торговцы людьми.
Седьмая причина: по мере обустройства границы и возведения заградительно-преградительных рубежей претенденты на статус беженца будут сталкиваться со все большей опасностью при их попытках попасть в Украину. Неорганизованные пересечения границ смертельно опасны для мигрантов: каждый год многие из них гибнут по всему миру при попытке пересечь границу. Готов ли г-н Гутерреш к ежегодному росту статистики потерь среди отчаявшихся беженцев, пришедших искать защиты?
Украина не новатор в этом вопросе. Захлопнув двери перед беженцами, она лишь следует пресловутому примеру Канады. Целью и результатом соглашения между УВКБ ООН и правительством Украины является сокращение числа беженцев, которые могут претендовать на убежище и защиту. При имплементации этого соглашения Украина присоединилась к группе государств, адаптировавших подход к беженцам, формулируемый «не на моем заднем дворе» в англо-саксонском варианте или «моя хата с краю» в более привычном для украинцев звучании. Во время Второй мировой войны Канада отказала в доступе еврейским беженцам, спасавшимся от преследований нацистов. Девизом того времени стал ответ, данный канадскими властями на вопрос, сколько беженцев от нацистов примет Канада: «Ни одного – уже слишком много!» Многие сотрудники Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев соглашение своей организации с правительством Украины называют соглашением «Ни одного – уже слишком много!», поскольку речь идет о недопущении беженцев в Украину – подобно тому, как многие страны закрыли дверь для беженцев от нацистов в 30-е и 40-е годы прошлого века.
Подобные modi operandi бюрократии вечны.
Читатели, вероятно, догадываются, за что борются всевозможные ведомства по борьбе с организованной преступностью, наркотиками и т. п. Таким же образом Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев иногда борется за права беженцев (смотря где). Тем не менее, в Украине, несмотря на пелену международно-правового тумана, уже видно, что король голый. Я не специалист по специфически украинским вопросам и надеюсь, что украинские коллеги помогут европейским юристам доказать факт ничтожности Соглашения между УВКБ ООН и правительством Украины от 1996 г. в отношении статуса Украины как третьей безопасной страны в смысле Женевской Конвенции о статусе беженцев от 1951 года. Далее мы воспользуемся инструментом национального прецедентного права в западных целевых странах соискателей убежища. Как тактика это уже успешно работает, но в связи с делом Леонида Развозжаева появилась стратегическая возможность, и мы ее не упустим. Простите за патетику, речь идет о судьбах людей.
|
|
